II OSK 2043/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 946/15 w sprawie ze skargi S. A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości [...]. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z 9[...] stycznia 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości [...], gmina [...], na działce nr [...] obręb [...] (pkt 1), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. w pozostałej części (pkt 2) oraz umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. w stosunku do S.M., który cofnął wniosek złożony w tym zakresie. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, że organ wydając decyzję dokonał wymaganych uzgodnień i uzyskał postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy z [...] maja 2009 r. oraz postanowienie Starosty Nidzickiego z [...] maja 2009 r. Postanowieniem tym Starosta Nidzicki uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową w rejonie miejscowości [...], gmina [...] na działkach nr: [...]. Z akt wynika, że inwestor dokonał zmiany wniosku i organ I instancji wydał decyzję środowiskową dla planowanego przedsięwzięcia na działkach nr: [...]. Zatem organ nie dokonał wymaganego prawem uzgodnienia inwestycji w części dotyczącej jej realizacji na działce oznaczonej nr [...], obręb [...], czym rażąco naruszył art. 48 ust. 2 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Ponadto, organ nie uzyskał także w tym zakresie uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy. Tym samym organ I instancji rażąco naruszył art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 p.o.ś. w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również B. spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "inwestor"). Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło w całości własną decyzję z [...] stycznia 2015 r. (pkt 1), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r. oraz umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. w stosunku do S.M. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2014, poz. 267, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a."). Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy z [...] maja 2009 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, przy czym zestawienie sentencji wydanej w sprawie decyzji z [...] czerwca 2009 r. oraz tego postanowienia, prowadzi do wniosku, że w rozstrzygnięciach tych inaczej zostało określone miejsce realizacji inwestycji (w postanowieniu brak jest wskazania działki nr [...] w obrębie [...]). Stąd można wywodzić, że decyzja została wydana dla przedsięwzięcia realizowanego w wariancie III, postanowienie zaś odnosiło się do pierwotnego wniosku inwestora, tj. wariantu I. W aktach sprawy brak jest jednocześnie kolejnego uzgodnienia Starosty Nidzickiego. W ocenie Kolegium, brak wymaganych przepisami prawa uzgodnień nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro ta wada postępowania (a nie decyzji), została wskazana jako podstawa wznowienia postępowania w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Ponadto Kolegium wskazało, ze organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie oraz o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, jak również wyznaczył 21-dniowy termin na składanie zastrzeżeń, uwag i wniosków. Obwieszczenie to zostało podane do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że stosowne obwieszczenia przekazywano do wywieszenia sołtysom, a oni wywieszali je na właściwych tablicach. Nawet jeśli taka informacja nie została zamieszczona na stronie internetowej (a po upływie 6 lat to ustalenie faktyczne może rodzić problemy dowodowe), to jednak uchybienie takie nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów o udziale społeczeństwa w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uchybienia w zakresie prawidłowości obwieszczeń oraz uzgodnień mogą być badane jedynie w kontekście podstawy do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Sąd I instancji wskazał, że obwieszczenia w tej sprawie zostały dokonane prawidłowo, nie dopatrzył się również uchybień w zakresie doręczenia obwieszczeń poszczególnym sołtysom. Ponadto organ wydający decyzję środowiskową nie naruszył przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu w sposób rażący, upoważniający do zastosowania regulacji wynikającej z art. 11 p.o.ś. Sąd I instancji wskazał także, że art. 32 ust. 3 p.o.ś. ma charakter warunkowy, nie zaś bezwzględnie wiążący. Stowarzyszenie wskazywało, że strona internetowa Urzędu funkcjonuje od 13 grudnia 2002 r., jednak na niej nie były zamieszczane informacje dotyczące postępowania zakończonego decyzją środowiskową z 30 czerwca 2009 r. W aktach sprawy brak jest wykazania przez organ, że taka informacja na jego stronie internetowej została zamieszczona, jednak po upływie 6 lat mogą wystąpić problemy dowodowe z wykazaniem, że taka informacja została tam zamieszczona. Naruszenie tego przepisu w żadnym wypadku nie może być jednak interpretowane jako rażące naruszenie przepisów postępowania o udziale społeczeństwa w tym zakresie. Z uwagi na treść art. 11 p.o.ś., przepis ten budził dużo wątpliwości interpretacyjnych co do ustalenia przypadków, w których może mieć on zastosowanie. W okolicznościach tej sprawy ewentualne naruszenie art. 32 ust. 3 p.o.ś. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Przepisu art. 11 p.o.ś nie można bowiem uznać za uprawniający do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów ustawy, bez względu na jego wagę czy też wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wymaganego prawem uzgodnienia inwestycji w części dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr [...] obręb [...] pod względem oddziaływania inwestycji na środowisko, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i wskazał, że należy uznać, że w stanie faktycznym tej sprawy dokonane przed wydaniem decyzji środowiskowej uzgodnienia obejmowały działkę nr [...]. Ponadto, żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 w związku z art. 32 ust 1 pkt 1 ust. 2 i 3 w związku z art. 53 p.o.ś. i uznanie, że naruszenie przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w wydawaniu decyzji środowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy "z 19 listopada 2014 r." Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1647 – dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 32 ust 1 pkt 1, ust 2 i 3 i art. 53 ust 1 pkt 1 i ust 2 p.o.ś., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyjmując, że miały miejsce obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 48 ust 2 pkt 1 i 1a p.o.ś. a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, przyjmując, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej organ w sposób właściwy dokonał przewidzianych prawem uzgodnień. Natomiast w ocenie Stowarzyszenia, zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy wskazuje, że na dzień wydania decyzji środowiskowej organ nie posiadał postanowienia Starosty Nidzickiego uzgadniającego przedmiotową inwestycję w części dotyczącej jej realizacji na działce oznaczonej nr [...], obręb [...] Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, co powinno nastąpić z uwagi na ujawnienie się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiającej za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rejonie miejscowości [...], gmina [...], [...]. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. z powodu braku uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, chociaż w tej sprawie ujawniły się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiające za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej. Jest to bowiem całkowicie odrębny tryb nadzwyczajny kontroli decyzji ostatecznej, którego nie należy w żadnym przypadku utożsamiać z trybem nadzwyczajnym kontroli decyzji ostatecznej prowadzonej pod kątem przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z wówczas obowiązującym art. 11 p.o.ś. Po drugie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 32 ust 1 pkt 1, ust 2 i 3 i art. 53 ust 1 pkt 1 i ust 2 p.o.ś., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawidłowości dokonanych obwieszczeń o wszczęciu danego postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej. Wynika to z tego, że ewentualne uchybienia w tym zakresie, które wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, są przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki te nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 11 p.o.ś. lub art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 11 p.o.ś. nie uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawowych, jak i bez analizy i oceny zakresu tego naruszenia i wpływu na wynik sprawy np. czy było to rażące naruszenie prawa, o którym stanowi norma z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1049/11, LEX 1068947). Z kolei w przypadku przedmiotowych obwieszczeń podanych do publicznej wiadomości (art. 49 k.p.a.) na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach nie jest wymagane przez ustawodawcę potwierdzenie ich dokonania przez sołtysa za zwrotnym odbiorem odbioru takiego pisma. Ponadto sołtys nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, do którego stosuje się przepisy art. 42-46 k.p.a. (zob. karta nr 38 akt administracyjnych sprawy). Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 48 ust 2 pkt 1 i 1a p.o.ś. jak i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, uznając, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej właściwy organ w sposób prawidłowy dokonał przewidzianych prawem uzgodnień, w zakresie dotyczącym uzgodnień Starosty Nidzickiego w części dotyczącej realizacji danego przedsięwzięcia na działce nr [...], obręb [...]. Należy bowiem w tym przypadku podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w stanie faktycznym tej sprawy przed wydaniem decyzji środowiskowej odpowiednie uzgodnienia powinny obejmować również działkę nr [...], a ponowne ustalenia faktyczne w tym zakresie wymagają ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Należy także podkreślić, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może być jednocześnie przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 11 p.o.ś., jak i oczywiście art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867). Ponadto trzeba zaznaczyć, że postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Dlatego też naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do wystąpienia w odniesieniu do takiego trybu postępowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.