II OSK 2036/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 15/22 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2021 r. nr WOP.7721.130.2021.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., II SA/Gd 15/22, w wyniku rozpoznania skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie), uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 22 listopada 2021 r., nr WOP.7721.130.2021.MH oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z 21 kwietnia 2021 r., nr PINB-V-7141/3/16, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącemu Stowarzyszeniu wykonać rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę parterowego budynku magazynowego konstrukcji stalowej (tzw. blaszaka) o wymiarach ok. 10 m x 4 m x 2,5 m, przeznaczonego do obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, zlokalizowanego w środkowo-wschodniej części działki nr ew. [...] w [...], gmina [...]. PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 2 p.b. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskutek przyjęcia, że dla uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest, aby obiekt ten posiadał fundamenty znajdujące się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie, niemniej podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 2 p.b. nie powoduje, iż wadliwość ta nakazuje uwzględnić zgłoszone przez organ żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku. Uznanie zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej za zasadny nie skutkuje bowiem stwierdzeniem, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu, jeżeli jego wydanie prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji PWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, tj. zastosowania adekwatnej reakcji procesowej do stwierdzonego naruszenia prawa w poddanym kontroli sądowej działaniu organów nadzoru budowlanego. W świetle zamieszczonej w zaskarżonym wyroku oceny prawnej, nie tylko stanowisko przyjęte przez organy odnośnie do kwalifikacji prawnobudowlanej nadanej samowolnie zrealizowanemu obiektowi (budynek – art. 3 pkt 2 p.b.) w świetle znaczenia, jakie powinno się przypisywać pojęciu fundamentów, należało uznać za nieprawidłowe, wadliwością obciążona bowiem miała być również podstawa faktyczna rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie przez PWINB i PINB art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., będące skutkiem dokonania przez organy ustaleń nie cechujących się szczegółowością i rzetelnością w stopniu ważącym na ich wiarygodności. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie ustaliły dokładnego położenia obiektu na nieruchomości i nie określiły kontekstu tego położenia względem pozostałych obiektów. Ponadto ujawnione w sprawie okoliczności miały podawać w poważną wątpliwość prawidłowość określonych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez organ odwoławczy, parametrów obiektu, a tym samym rodziły wątpliwości co do tożsamości obiektu objętego nakazem rozbiórki, uwzględniając, że w świetle wyjaśnień strony istnieć ma rozbieżność pomiędzy rzeczywistymi wymiarami obiektu a jego wymiarami wskazanymi w zaskarżonym postanowieniu. Te wnioski znajdowały swoje potwierdzenie w przywołanej przez Sąd I instancji podstawie prawnej orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję PWINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Niezakwestionowanie w skardze kasacyjnej przez PWINB stanowiska Sądu odnoszącego się do przypisania organom naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik powoduje, że skuteczne podważenie w toku kontroli instancyjnej oceny Sądu I instancji objętej podstawą wniesionej skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie pozwala wyniku kontroli legalności zaskarżonego aktu uznać za błędny. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. zachodzi nie tylko, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Objęty podstawą skargi kasacyjnej przepis art. 3 pkt 2 p.b., zawierający definicję legalną budynku stanowi, że to pojęcie należy odnosić do takiego obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Argumentacja skargi kasacyjnej jest nakierowana na wykazanie, że Sąd I instancji, posługując się nieprawidłowym znaczeniem pojęcia fundamentów, dokonał wadliwej kontroli zastosowania w sprawie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 p.b., ponieważ uwarunkowania sprawy uzasadniały kwalifikowanie objętego postępowaniem obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą jako budynku posiadającego fundament w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 2 p.b., wobec czego Stowarzyszeniu, jako inwestorowi, mógł zostać postawiony zarzut dopuszczenia się samowoli budowlanej z racji tego, że w dacie wykonania spornego obiektu (2009 r.) jego budowa nie była zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 p.b., do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2). Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, do której odwołał się Sąd I instancji, uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli i budynków posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują ich obciążenie na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe. Cechę trwałego związania z gruntem zapewnia posadowienie obiektu budowlanego na fundamentach, niemniej ta techniczna właściwość obiektu mająca związek z zapewnieniem mu trwałej stabilizacji w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia) nie musi być skutkiem zastosowania przy budowie obiektu fundamentów, ponieważ znane są inne rozwiązania techniczne zapewniające trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (np. śruby/kotwy gruntowe). Powyższe rozróżnienie jest istotne w kontekście dyspozycji przepisu art. 3 pkt 2 p.b., który istnienie fundamentów czyni warunkiem uznania określonego obiektu budowlanego za budynek, co powoduje, że ta płaszczyzna ustaleń, która ma związek z dokonaniem oceny sposobu posadowienia obiektu budowlanego na gruncie nie może być przez organy nadzoru budowlanego pomijana. Wniosek ten sprzeciwia się możliwości zaaprobowania stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na "zbędność" badania tejże kwestii z uwagi na konieczność przypisywania decydującego znaczenia zawsze masie obiektu i jego rozmiarom. Niezasadność powyższego stanowiska nie odbiera jednakże pozostałym uwagom zgłoszonym przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafności, ponieważ ma rację PWINB, przyjmując, że fundamenty budynków mogą przybierać różne formy w zależności od potrzeb konstrukcyjnych i warunków gruntowych. Powoduje to, że zastosowane przez inwestora konkretne rozwiązania przy posadowieniu budynku nie powinny być interpretowane w sposób sztywny, co odnosić należy do sformułowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku warunku, który uzależnia możliwość traktowania elementu konstrukcyjnego budynku przenoszącego obciążenia z jego konstrukcji nadziemnej jako fundamentu w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. od jego wkopania pod powierzchnię gruntu, co wymaga przeprowadzenia w tym zakresie stosownych prac ziemnych. Naczelny Sąd Administracyjny przywołanego poglądu Sądu I instancji nie podziela, uznaje bowiem, że prawidłowe jest założenie, na którym opiera się ogólne stanowisko organu nadzoru budowlanego. Przyznaje ono zasadnicze znaczenie temu, czy obiekt budowlany został posadowiony w sposób pozwalający na przenoszenie przez zastosowany element konstrukcyjny ciężaru budynku, co kwestiom związanym z użytymi do jego realizacji materiałami oraz przyjętą technologią wykonawczą nadaje drugorzędne znaczenie. Wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowisko nie nadaje istotności temu, że nawet jeżeli przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe dotyczące sposobu posadowienia obiektu budowlanego nie są odpowiednie, ponieważ z punktu widzenia zasad sztuki budowlanej dokonane zostało nieprawidłowe rozpoznanie podłoża gruntowego, a zastosowany element konstrukcyjny samowolnie zrealizowanego obiektu pełniący funkcje fundamentu nie spełnia warunków, by uznać go za umożliwiający bezpieczne i racjonalne wykonanie budynku i późniejszą jego eksploatację przez czas trwałości technicznej m.in. z powodu niedostatecznego zagłębienia fundamentów w gruncie nieuwzględniającego występujących w nim zmian objętościowych, wskazana płaszczyzna ustaleń, o ile może rzutować na wynik postępowania legalizacyjnego związany z możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o tyle nie powinna bezpośrednio oddziaływać na kierunek dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego wnioskowań odnośnie do kwalifikacji prawnobudowlanej, jaka powinna być nadawana określonemu obiektowi jako budynkowi, jeżeli jego zasadnicza charakterystyka odpowiada dyspozycji art. 3 pkt 2 p.b. Zgodzić się trzeba z ogólnym stanowiskiem, że budynki o lekkiej konstrukcji ze względu na swoją specyfikę niewątpliwie nie wymagają głębokiego zagłębienia fundamentów w gruncie. Kluczowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w tym przypadku konieczność uwzględnienia wielkości i wagi tego rodzaju obiektu, a także jego konstrukcji nośnej rzutującej na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też oddziaływanie podłoża gruntowego na tenże obiekt. Nie może ulegać wątpliwości, że zastosowanie m.in. bloczków betonowych jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych lekkich obiektów jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem. Uwagi Sądu I instancji sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazane czynniki przy wykładni nadawanej art. 3 pkt 2 p.b. pomijały, stąd postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dopuszczenia się przez Sąd błędnej wykładni powyższego przepisu pozostawał trafny, niemniej jego skuteczność z przyczyn wcześniej ujawnionych ograniczona może być wyłącznie do zastąpienia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiskiem interpretacyjnym, którym organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostają związane na zasadzie określonej w art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.