II OSK 2030/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 104/23 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r. znak: ZOA-VII.7721.33.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., II SA/Lu 104/23, oddalił skargę A. B. i A. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej WINB) z dnia 28 listopada 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpatrzeniu zażalenia A. B. i A. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia 4 października 2022 r., nakazujące im wstrzymanie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej, polegającej na rozbudowie balkonu od strony południowej, w lokalu mieszkalnym A, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Lublinie. W zażaleniu skarżący kwestionowali przyjętą kwalifikację podnosząc, że jest to obiekt małej architektury, niepowiązany konstrukcyjnie z budynkiem i nieposiadający przegród budowlanych. W skardze do WSA w Lublinie A. B. i A. B. domagali się uchylenia postanowień organów obu instancji i umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu bezsporne jest, że skarżący jako właściciele lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie szeregowej, wykonali konstrukcję drewnianą, składającą się z "podłogi" z desek i zadaszenia, osadzoną na istniejącym, mniejszym balkonie (nazywanym przez organ "taras", do którego prowadzą schody); rozmiary "podłogi" konstrukcji to 1,15 m (szerokość) i 2,45 m (długość) - wcześniejsze wymiary podłogi istniejącego balkonu (ogrodzonego balustradą tarasu) to 1,2 m x 3,23 m. Powierzchnia balkonu (tarasu) zwiększyła się zatem o 2,82 m². Cała konstrukcja została wsparta na dwóch słupach drewnianych, o wymiarach 14,5 cm x 14,5 cm, przykręcona do płyt tarasowych znajdujących się na ziemi (na dole) oraz do ściany budynku (poprzez belkę do niej przymocowaną). Spór dotyczy kwalifikacji tej drewnianej konstrukcji – według skarżących, są to dwa obiekty małej architektury - podest (na balkonie) i daszek (nad tarasem), zaś według organu cała konstrukcja stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Zakwalifikowanie wykonanych robót jest kluczowe dla rozstrzygnięcia, ponieważ od tego zależy, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a w konsekwencji czy i w jakim trybie organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie oraz jakie ewentualnie obowiązki powinien nałożyć na inwestorów. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie prawidłowe jest stwierdzenie przez organy obu instancji, że skarżący dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego, czyli zrealizowane przez nich roboty to budowa zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351; dalej p.b.), a nie inne, niż budowa roboty, o których mowa w art. 50 p.b. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że na skutek tych robót budowlanych powiększył się budynek jednorodzinny, w którym skarżący mają prawo odrębnej własności lokalu. Chodzi o powierzchnię i kubaturę balkonu i tarasu – oba te elementy budynku były pierwotnie mniejsze, obecnie powierzchnia balkonu zwiększyła się o 2,82 m², co nie jest kwestionowane. Już tylko to oznacza, że zmieniły się podstawowe (charakterystyczne) parametry istniejącego budynku, ponieważ zwiększyła się jego powierzchnia i kubatura, w skład której wchodzi również kubatura balkonów i tarasów (§ 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). W opinii Sądu, nietrafne jest stanowisko skarżących, że wykonali oni dwa obiekty małej architektury – drewniany podest zamontowany na balkonie (na tarasie) i jego zadaszenie. Konstrukcja obu tych elementów jest bowiem tego rodzaju, że tworzy całość mającą kształt niezabudowanego w pełni, zewnętrznego pomieszczenia (ma dach, podłogę i ściany – z dwóch stron balustrady balkonu, a z jednej murek). Pierwotnie, przed wykonaniem spornych robót, był otwarty balkon (taras) o mniejszej powierzchni. Na skutek wykonania spornej konstrukcji powstała dodatkowa przestrzeń, wydzielona przegrodami, przylegająca stabilnie do istniejącego budynku, tworząca nową część tego budynku. Ze względu na to, że została ściśle powiązana z elementami konstrukcyjnymi budynku (wsparta na słupach zakotwionych w płytach tarasowych (w ziemi) i na ścianie, w celu zachowania stabilności i wytrzymałości, nie można jej uznać za obiekt małej architektury. Do takich bowiem niewielkich obiektów zaliczają się obiekty usytuowane samodzielnie, niezwiązane z innymi obiektami, niestanowiące części innych obiektów. Obiekt, który wykonali skarżący nie ma natomiast cech niezależności i jest stabilnie przymocowany do elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B. i A. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zebrania materiału dowodowego w sprawie skutkującego przyjęciem, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do rozbudowy balkonu i w związku z tym zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a w konsekwencji do jego rozbudowy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy w zakresie charakterystyki obiektu będącego przedmiotem postanowienia, co skutkowało nieprawidłową oceną charakteru tego obiektu i jego istotnych cech; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 ust. 4 p.b., poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowy obiekt spełnia przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie go jako obiektu małej architektury z uwagi na posiadanie odpowiednich cech, w szczególności pod względem umiejscowienia, rozmiaru i przeznaczenia; b. art. 28 p.b. poprzez przyjęcie, iż wykonane roboty niepowiązane konstrukcyjnie z budynkiem i nie posiadające przegród budowlanych należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagające uzyskania pozwolenia na budowę; c. art. 28 ust. 1 p.b., poprzez nieuprawnione zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu obiektu będącego przedmiotem postanowienia za obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę bądź poczynienia odpowiedniego zgłoszenia na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, podczas, gdy należy uznać go za obiekt małej architektury, podlegający zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia; d. art. 48 ust. 1 p.b., poprzez jego zastosowanie w warunkach uprzedniego nieuprawnionego uznania istnienia samowoli budowlanej; e. art. 29 ust. 2 pkt 31 p.b. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie jego niezastosowanie w sprawie skutkującą uznaniem, że budowa podestu zadaszonego wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi, iż ww. budowa nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę; f. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 31 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez błędna wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż podest wraz z zadaszeniem mający charakter przydomowego tarasu naziemnego nie jest zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, bez względu na datę jego realizacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania D. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. – stwierdzić należy, że – wbrew wywodom skarżących kasacyjnie – zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowego rozpoznania sprawy. W tym zakresie w szczególności wskazać trzeba na przeprowadzone w dniu 22 czerwca 2022 r. oględziny, z których sporządzono protokół wraz załącznikami, tj. szkicem i zdjęciami obrazującymi efekt wykonanych robót budowlanych. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Sąd I instancji przeprowadził bowiem analizę charakterystyki obiektu będącego przedmiotem postanowienia, analizując przy tym stanowisko prezentowane przez skarżących i w wyniku tej analizy zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że skarżący dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego (s.6-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W konsekwencji powyższego WSA nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 4 p.b.; art. 28 p.b.; art. 28 ust. 1 p.b.; art. 48 ust. 1 p.b.; art. 29 ust. 2 pkt 31 p.b. oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 31 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji, że rezultatem przedmiotowych robót budowlanych nie jest obiekt małej architektury. Jak wynika jednoznacznie z protokołu oględzin i zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału fotograficznego, jest to połączona z budynkiem mieszkalnym, ściśle powiązana z jego elementami konstrukcyjnymi, wsparta na słupach zakotwionych w płytach tarasowych (w ziemi) i na ścianie, posiadająca dach, podłogę i przegrody, zajmująca zarówno powierzchnię przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym tarasu (balkonu), jak i przylegającą do niego dodatkowo zabudowaną powierzchnię ok. 2,82 m², konstrukcja drewniana, stanowiąca w istocie – jak trafnie przyjęły organy obu instancji i co słusznie zaakceptował Sąd I instancji – nową, nieprzewidzianą w projekcie budowlanym, część budynku mieszkalnego, w sposób trwały z nim połączoną. Nie jest to jedynie daszek nad legalnie istniejącym tarasem, ani obiekt odrębny od przedmiotowego budynku, ani też przydomowy taras naziemny o powierzchni zabudowy do 35 m2, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 31 p.b., gdyż jest to obiekt kubaturowy, posiadający dach i trwałe przegrody. Cała ta konstrukcja stanowi jedną całość, trwale połączoną z budynkiem, stanowiąc w rzeczywistości jego rozbudowę. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.