II OSK 2027/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 200/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 lutego 2022 r. znak: IR.I.7840.14.28.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. M. na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 200/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę A. M., uchylił decyzję Wojewoda Świętokrzyski z dnia 17 lutego 2022 r., znak: IR.I.7840.14.28.2021, i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 16 listopada 2021 r., nr 427/2021, udzielającej A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ewid.: [...], [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Kielcach. Sąd I instancji stwierdził, że uwzględnienie przez organy administracyjne tylko § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich sytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), jeśli chodzi o możliwość budowy przedmiotowego budynku w granicy działki, nie oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Organ powinien mieć na uwadze, że w tego rodzaju sytuacjach usytuowanie budynku w granicy budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Dlatego też organ powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania budynku z uwzględnieniem wpływ lokalizacji projektowanego budynku na działkę skarżącej. Takich rozważań i ustaleń, obejmujących wpływ lokalizacji projektowanego budynku na działkę skarżącej (która stanowczo kwestionowała takie usytuowanie budynku), w tym w zakresie jej ewentualnej przyszłej zabudowy, zabrakło w niniejszym przypadku, podobnie jak szczegółowego uzasadnienia – ze wskazaniem szczególnie uzasadnionych przyczyn – wyjątkowej lokalizacji budynku w granicy działki. Co istotne, jak wynika z dokumentów dołączonych do pisma skarżącej z 9 maja 2022 r. oraz oświadczenia inwestorki złożonego na rozprawie, sporządzony został "projekt zmieniający" zagospodarowania terenu, w którym uwzględniono możliwość usytuowania projektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącej. Z projektu tego wynika, że odległość od granicy działki [...] wynosi wówczas ok. 4,50 m (zamiast ok. 6 m w pierwotnym projekcie), co także umożliwia zagospodarowanie tej części działki, w tym jeśli chodzi o kwestię komunikacyjną. Te okoliczności tym bardziej wskazują, że organy winny dokonać bardziej dogłębnej analizy w omawianym zakresie, uzasadniając lokalizację obiektu w granicy z działką skarżącej. Jeśli chodzi o kwestię zacieniania i przesłaniania (§§ 13 i 60 ww. rozporządzenia) Sąd wskazał, iż nie ulega jego wątpliwości, że działka skarżącej jest niezabudowana, co ogranicza możliwość analizy w tym zakresie. Niemniej jednak zarówno w projekcie budowlanym, jak i w zaskarżonej decyzji znalazło się odniesienie do tej kwestii także w odwołaniu do hipotetycznych budynków, które mogłyby być zlokalizowane m.in. na działce nr [...]. I tak, z projektu wynika, że projektowany budynek nie zacieni takich mogących dopiero powstać budynków. Z kolei w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z tzw. linijką słońca działka skarżącej, położona po stronie zachodniej, będzie zacieniana w niewielkim stopniu wyłącznie w godzinach porannych. W pozostałych porach dnia – jak stwierdził organ – przedmiotowy budynek będzie zacieniał działkę, na której został zaprojektowany. W ocenie Sądu, trudno znaleźć oparcie i uzasadnienie dla takich twierdzeń organu w sporządzonym projekcie, który w tym zakresie ma charakter bardzo lakoniczny, a skoro zdaniem organu możliwe jest sformułowanie określonych wniosków w omawianej kwestii, projekt ten wymaga stosownego uzupełnienia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że jak wykazał organ odwoławczy, a co potwierdza analiza akt administracyjnych, skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu, zaś zarzuty dotyczące zatrudnienia inwestorki w Urzędzie Miasta Kielce (jak się okazuje w wydziale podatkowym) i związanej z tym rzekomej stronniczości organu pozostają gołosłowne. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że ognioodporna ściana mająca powstać od strony działki skarżącej, ma mieć wysokość jedynie 1,5 m. Z projektu budowlanego (str. 21) wynika, że ściana zachodnia budynku, bez okien i drzwi, będąca ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomur REI 60) ma mieć wysokość 8,56 m. Jak zauważył organ, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1722 ze zm.) planowany budynek nie należy do obiektów, których projekt powinien podlegać takiemu uzgodnieniu. Ponadto Sąd wskazał, że jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżącą kwestię braku zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, została ona uregulowana we wskazanym przez organ art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz § 18 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe - Dyminy: Obszar 1 - Łanowa, Obszar 2 - Sukowska" zatwierdzonego uchwałą Nr XXV/535/2012 Rady Miasta Kielce z dnia 19 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2012 r. poz. 1647) przejawiające się w błędnym uznaniu przez WSA, iż organy administracyjne nieprawidłowo oceniły i zaakceptowały projekt budowlany jako zgodny z przepisami oraz nie uwzględniły należycie zasady równości obywateli i nie wyważył interesów podmiotów występujących w procesie inwestycyjnym, tj. okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy w sytuacji gdy organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny zamierzenia inwestycyjnego jako zgodnego z wyżej wskazanymi przepisami prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśnił okoliczności, które pozwoliły przyjąć w sposób nie budzący, wbrew ocenie Sądu, wątpliwości, iż planowana inwestycja spełnia wymogi wskazane wyżej wymienionymi przepisami prawa i z tego względu nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Wadliwa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prawa skutkująca ich błędnym zastosowaniem wpłynęła na wydanie błędnego orzeczenia kwestionowanego niniejszą skargą kasacyjną; - art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 K.c. i art. 144 K.c. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że wskazane przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdy na I etapie projektowania inwestycji przepisy te nie znajdują zastosowania, bowiem dotyczą one zagrożeń rzeczywistych, a nie hipotetycznych. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że uzasadnienie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nie zawiera rozważań i ustaleń, szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zawarł w treści decyzji prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2, i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie, na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ wadliwie uzasadnił decyzję, podczas gdy uzasadnienie decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a organ wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne dotyczące ustalenia czy przedmiotowa inwestycja była zgodna z przepisami prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonych decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że organ w sposób niedostateczny uzasadnił decyzję oraz zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, odnośnie uzupełnienia projektu w zakresie zacieniania i przesłaniania, albowiem zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w projekcie analizy takie się znajdują. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca A. M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w niniejszej sprawie m.in. zostały spełnione wymagania z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym zakresie ani w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy działki sąsiedniej ani co do kwestii zacieniania sąsiedniej nieruchomości i wpływu tego zacieniania na przyszłe bliżej niesprecyzowane plany inwestycyjne skarżącej – brak jest podstaw do stwierdzenia, że projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia 2002 r. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych wymogów przez inwestora organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Odnośnie wskazywanego usytuowania przedmiotowego budynku w granicy działki, brak jest podstaw dla oceny, że projekt narusza prawo, ponieważ z uwagi na szerokość działki inwestycyjnej 15,16 m, tj. nie większej niż 16 m szerokości, wprost z obowiązujących przepisów prawa wynika możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej w granicy działki. Właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości nie może zaś decydować o sposobie lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy bez powołania się przepisy prawa, które miałyby zostać naruszone w wyniku takiej budowy w granicy działki. Brak wykazania tych naruszeń oznacza, że nie wykazano aby w danej sprawie istniały uzasadnione interesy osób trzecich, które powinny skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy takich norm nie stanowią art. 140 i art. 144 K.c. Po pierwsze, prawo własności nie jest absolutne, co chociażby wynika też z art. 140 K.c., ale przede wszystkim z Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Po drugie, jeżeli strona postepowania powołuje się na art. 144 K.c., czy na immisje, to wymagane byłoby co najmniej wykazanie ponadprzeciętnych immisji, a takowych w zasadzie nie można stwierdzić w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z uprawnieniem inwestora wynikającym z § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. Stanowisko skarżącej bazuje bowiem na normalnych skutkach realizacji inwestycji budowlanej, tj. zacienianiu sąsiedniej nieruchomości; jednak o ile takie okoliczności mogą świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną postępowania (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.), to z uwagi na brak istniejącego zagospodarowania jej nieruchomości brak jest postaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja będzie ponadnormatywnie powodowała zacienianie "przyszłej zabudowy". Z tych względów skarżąca nie może skutecznie postulować odsunięcia projektowanej zabudowy o 1,5 m od granicy jej działki, ponieważ nie istnieją ku temu żadne prawne przesłanki. W tych też warunkach nie stanowi wystarczającej podstawy do kwestionowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z tzw. linijką słońca działka skarżącej, położona po stronie zachodniej, będzie zacieniana w niewielkim stopniu wyłącznie w godzinach porannych. W pozostałych porach dnia – jak stwierdził organ – przedmiotowy budynek będzie zacieniał działkę, na której został zaprojektowany. Taką też ocenę można skwitować jednym – "takie są prawa fizyki". Natomiast należy dostrzec, że § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. warunkuje możliwość budowy w granicy od uwzględnienia przepisów odrębnych oraz przepisów §§ 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 tegoż rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie wykazano aby właśnie z uwagi na obowiązujące przepisy odrębne i ww. przepisy rozporządzenia nie było możliwym zaprojektowanie budynku jednorodzinnego w granicy z działką należącą do skarżącej. Nie można w tym zakresie stwierdzić, że sprawa wymaga dodatkowego wyjaśnienia. W tych warunkach wobec stwierdzenia organów, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny także z ustaleniami planu miejscowego (§ 18) w zakresie funkcji budynku oraz w zakresie kształtu architektonicznego i usytuowania; inwestycja nie jest znacząco oddziałująca na środowisko; projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i pozwolenia oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia – a zatem po dokonaniu sprawdzenia projektu pod względem wymogów z art. 35 ust. 1 P.b. nie istnieją przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę, zaś skarżąca ani na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wykazała aby istniały obiektywnie istniejące przeszkody prawne do udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz § 18 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego; art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140 K.c. i art. 144 K.c. – zawierają usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu należało stwierdzić, że Sąd I instancji w ramach zasad postępowania sądowoadministracyjnego, a wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2, i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.u.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji. Dlatego także w ww. zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym skoro rozstrzygnięcia organów orzekających w obu instancjach nie były wadliwe, to zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej". Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.