II OSK 1221/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1795/23 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 324/OPON/2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K.W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1795/23, po rozpoznaniu skargi K.W., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 kwietnia 2023 r., nr 324/OPON/2023, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z 25 listopada 2022 r., nr 253/2022, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę B. S.A. w S. dla czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z drogami wewnętrznymi, parkingiem na samochody osobowe, zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w S. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana przez orzekające organy ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa nie jest prawidłowa. Zdaniem Sądu, organy błędnie oceniły kwestię dostępu inwestycji do drogi publicznej, spełnienia wymogów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w tym doprowadzenia do terenu inwestycji dróg pożarowych oraz oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości pod względem zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania. Sąd uznał, że określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym dostępność do drogi publicznej poprzez wyznaczoną w planie miejscowym, ale w rzeczywistości nieistniejącą, "ulicę bez nazwy" ani nie zapewnia faktycznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, ani doprowadzenia do niego wymaganej drogi pożarowej, naruszając tym samym wymogi przepisów techniczno – budowlanych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 34 ust. 2a, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775), zwanej dalej k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedopełnieniu obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej; - art. 34 ust. 2a, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przywołane przepisy zostały naruszone przez Wojewodę Mazowieckiego; - art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie treści wskazanych przepisów i uznanie, że powinnością organów administracji architektoniczno-budowlanej jest kompleksowe weryfikowanie projektu budowlanego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), rozporządzeniem i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów sądowych, tj. kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Sąd pierwszej instancji trafnie przypisał orzekającym o pozwoleniu na budowę organom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu kwestii właściwego dostępu inwestycji do drogi publicznej, zabezpieczenia wymaganych warunków w zakresie doprowadzenia dróg pożarowych do terenu inwestycji oraz oddziaływania na działki sąsiednie. Nie stanowi przedmiotu sporu, że dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę. Wykazanie tego dostępu należy do obowiązków inwestora, zaś organ w ramach dokonywania czynności sprawdzających (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) winien tę kwestię dogłębnie zbadać. Dążąc do wykazania nietrafności stanowiska Sądu a quo w kwestii dostępności inwestycji do drogi publicznej poprzez "ulicę bez nazwy" skarżący kasacyjnie niezasadnie przypisuje Sądowi zignorowanie zasady związania warunkami zabudowy ustalonymi dla przedmiotowej inwestycji decyzją Prezydenta Miasta Siedlce z 9 maja 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 29 października 2020 r., w tym przewidzianą tam dostępnością do drogi publicznej poprzez "ulicę bez nazwy" oraz ul. [...]. Zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji spełnienia warunku zapewnienia inwestycji realnego dostępu do drogi publicznej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie narusza wyrażonej w art. 55 u.p.z.p. zasady związania decyzją o warunkach zabudowy. Związanie to oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, której ustalono warunki zabudowy. Jeżeli inwestor nie sprosta ustalonym warunkom bądź wymogom Prawa budowlanego, w tym wymogom przepisów techniczno – budowlanych, w projekcie budowlanym, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenie przesłanki dostępności do drogi publicznej na etapie warunków zabudowy uwzględniać musi specyfikę tej decyzji mającej charakter potwierdzenia możliwości realizacji planowanej inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego na danym terenie. Stwierdzenie dostępności do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, który można wyegzekwować przy użyciu dostępnych środków prawnych. Przy tym w orzecznictwie zaakceptowano już istnienie dostępu do drogi publicznej w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez np. budowę mostu, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). W tym znaczeniu brak urządzenia dróg wyznaczonych w planie miejscowym nie jest przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy, gdy bierzemy pod uwagę ich charakter jako pewnego rodzaju potwierdzenia przestrzennej możliwości zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast weryfikacja dostępności do drogi publicznej dokonywana na etapie udzielania pozwolenia na budowę obejmuje sprawdzenie z punktu widzenia wymogów warunków technicznych, czy istnieją warunki rzeczywistego, a nie hipotetycznego, dostępu inwestycji do drogi publicznej. Na tym etapie organ winien sprawdzić, czy przedłożona dokumentacja projektowa i rzeczywiste rozwiązania projektowe obejmujące m.in. skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną spełniają wymogi § 14 rozporządzenia, który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. W decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji przewidziano dostęp terenu inwestycji do dróg publicznych – "ulicy bez nazwy" i ul. [...], które są wyznaczone w planach miejscowych jako drogi publiczne, skategoryzowane w uchwałach właściwych organów jako gminne, ale nie są w żaden sposób urządzone. "Ulica bez nazwy" nie istnieje, nie jest faktycznie użytkowana w celach drogowych i nie służy jakiejkolwiek komunikacji, a ul. [...] jest ubitym, gruntowym duktem o naturalnym podłożu, którego przydatność do obsługi osiedla wielomieszkaniowego wykluczył zarządca drogi, odmawiając uzgodnienia tej samej inwestycji w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że teren inwestycji ma być skomunikowany z drogą publiczną od strony północno – zachodniej, tj. z "ulicą bez nazwy", na której przewidziano również drogę pożarową wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem ppoż. Zatem projekt zagospodarowania terenu wyraźnie przewiduje włączenie inwestycji do systemu drogowego poprzez "ulicę bez nazwy", która nie jest drogą urządzoną, a jedynie planistycznie wyznaczoną. Powyższe potwierdza zresztą lektura projektu budowlanego, w którym w pkt 15 zatytułowanym "Droga wewnętrzna i parkingi" (s. 103) wyraźnie wskazano, że "W chwili obecnej teren inwestycji i pasy drogowe przyległych ulic są niezagospodarowane." Z projektu nie wynika również, aby inwestycja obejmowała budowę drogi na "ulicy bez nazwy". W tej sytuacji, stwierdzenie braku faktycznego dojścia i dojazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyłącznie adekwatnym opisem rzeczywistości, który nie stoi w opozycji do przepisów objętych podstawami kasacyjnymi w pkt 1 skargi kasacyjnej. Skoro droga publiczna, z której dostęp ma mieć projektowana inwestycja, przewidziana jest wyłącznie w planie miejscowym a w rzeczywistości nie istnieje ani nie obejmują jej plany projektowe inwestora, to nie można było stwierdzić, że inwestycja ma zapewnioną dostępność do drogi publicznej. Samo planistyczne wyznaczenie drogi sklasyfikowanej nawet formalnoprawnie jako drogi gminnej na podstawie uchwały właściwego organu, ale niezorganizowanej w sposób umożliwiający komunikację inwestycji wielomieszkaniowej, nie realizuje warunku niezbędnej dostępności do drogi publicznej na etapie udzielania pozwolenia na budowę, co nie oznacza, że dochodzi do naruszenia zasady określonej w art. 55 u.p.z.p. Na na etapie procedowania pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej musi być realny i prawnie zabezpieczony. Konsekwentnie i trafnie, Sąd pierwszej instancji podważył również zadośćuczynienie wymogom ochrony przeciwpożarowej określonym w rozporządzeniu ppoż. w zakresie doprowadzenia do terenu inwestycji odpowiedniej, wymaganej dla projektowanych budynków, drogi pożarowej. Skoro bowiem droga publiczna, z którą ma być – zgodnie z projektem - skomunikowany teren inwestycji i która ma pełnić równocześnie funkcję drogi pożarowej, w rzeczywistości nie istnieje, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że stanowi ona drogę pożarową zapewniającą prawidłową obsługę pożarową dla projektowanych budynków spełniającą wymogi rozporządzenia ppoż. W pełni zasadne zastrzeżenia Sądu a quo wzbudził sposób weryfikacji, czy rozwiązania projektowe spełniają standard poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich, czego wymaga art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście warunków przesłaniania i nasłonecznienia przewidzianych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Spełnienie wymagań w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania pozostaje w granicach oceny zgodności sposobu zagospodarowania terenu z wymogami warunków technicznych, dlatego przepisy dotyczące odpowiedzialności projektanta nie stanowią przeszkody do oceny zgodności projektu zagospodarowania w tym zakresie. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutów naruszenia art. 20 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Obowiązek zweryfikowania, czy przedłożony projekt nie narusza występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obciąża organ rozpoznający sprawę pozwolenia na budowę. Jego zadaniem nie jest tylko sprawdzenie kompletności dokumentacji projektowej, w tym w zakresie przedłożenia analiz nasłonecznienia i przesłaniania obiektów w obszarze oddziaływania, ale przede wszystkim ich staranna i szczegółowa kontrola zmierzająca do wykazania zgodności z wymogami prawa, czego w niniejszej sprawie zaniedbały organy poprzestając wyłącznie na odnotowaniu zgromadzenia powyższych dokumentów bez ich oceny. W tej sytuacji Sąd a quo zasadnie dostrzegł naruszenie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 rozporządzenia i art. 34 ust. 2a w zw. z przepisami § 12 i 13 rozporządzenia ppoż., art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów k.p.a. objętych podstawami kasacyjnymi, albowiem kwestie dostępności do drogi publicznej, zapewnienia dróg pożarowych dla projektowanej kategorii budynków ZLIV średniowysoki (SW) oraz wpływu inwestycji na działki sąsiednie nie zostały wnikliwie i prawidłowo zweryfikowane, nie dając tym samym podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego. W tej sytuacji zaskarżony wyrok jest rozstrzygnięciem w pełni adekwatnym do stwierdzonych naruszeń. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz K.W. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).