II OSK 2022/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2575/22 w sprawie ze sprzeciwu K. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 24 października 2022 r. znak SKO/I/IV/1622/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2575/22 oddalił sprzeciw K. M. (dalej powoływanego jako skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 24 października 2022 r., znak SKO/I/IV/1622/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. ustalił, na podstawie art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej ustawą), warunki zabudowy dla planowanej przez J. D. i A. D. inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek pogrzebowy - salę modlitw, na działce nr [...] położonej w [...], gmina [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący i E. T., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tych odwołań decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po uzgodnieniu projektu decyzji z właściwymi organami Wójt Gminy kolejną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 24 października 2022 r. Kolegium dostrzegło błędy w sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 64, poz. 1588, dalej zwanego rozporządzeniem). Prowadząc postępowanie organ nie wyjaśnił także w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Według Kolegium weryfikacja załącznika graficznego do analizy wykazała, że organ prawidłowo określił szerokość frontu działki (ok. 12,65 m) i co do zasady granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Wójt w analizie uwzględnił całe działki ewidencyjne, które choćby częściowo znalazły się w obszarze analizowanym. Niemniej jednak ocena załącznika tekstowego, tj. wyników analizy wykazała, że organ nie uwzględnił całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Pominął bowiem część zabudowy posadowionej na działce nr [...], tj. jeden budynek gospodarczy. Jednocześnie działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami, w tym budynkiem gospodarczym i usługowym. Kolegium ustaliło zaś, że działka ta zabudowana jest tylko jednym budynkiem oznaczonym jako "b". Wójt powinien zatem wyjaśnić tę kwestię i jednoznacznie ustalić, czy poza obiektem oznaczonym jako "b" na działce nr [...] znajduje się jakiś inny obiekt budowlany, który powinien być uwzględniony w sporządzonej analizie. Kolegium wskazało też, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a działka nr [...] - budynkiem mieszkalnym, natomiast działka nr [...] - budynkiem gospodarczym. Wójt wydając zaskarżoną decyzję ponownie pominął kwestię, że budynek mieszkalny oznaczony jako [...] leży jednocześnie częściowo na działce nr [...], [...] i [...]. Błędnie wskazał zarazem, że działka nr [...] zabudowana jest wyłącznie jednym budynkiem gospodarczym, gdy w rzeczywistości częściowo posadowiony jest na tej działce również budynek mieszkalny. Ponieważ ten budynek mieszkalny leży jednocześnie na trzech działkach nr [...], [...] i [...], a ponadto działki [...] i [...] są zabudowane budynkami gospodarczymi, które z tym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym tworzą jedno siedlisko, to - w jego ocenie - Wójt w sporządzonej analizie, wszystkie wymagane prawem parametry zabudowy posadowionej na tych trzech działkach powinien ustalać łącznie dla tych trzech działek, a nie dla każdej osobno. Kolegium wytknęło, że w przypadku indywidualnego ustalania parametrów, odrębnie dla zabudowy posadowionej na tych trzech działkach, niemożliwe byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego oznaczonego jako [...] i prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy. Organ w niniejszym postępowaniu do wyliczenia parametrów zabudowy działek [...] i [...] posłużył się parametrami całego budynku mieszkalnego, wykorzystując jego parametry dwukrotnie do ich ustalenia odrębnie dla działki nr [...] i [...], co jest niedopuszczalne i skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem tych parametrów. Wadliwości te, jak stwierdziło Kolegium, skutkowały błędnym wyliczeniem szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i wysokości kalenicy oraz powierzchni zabudowy, posadowionej na działkach nr [...], [...] i [...]. Podsumowując te kwestię Kolegium uznało, że w analizie nie wskazano prawidłowych średnich wskaźników oraz parametrów całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym w zakresie określonym w § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Organ nie wskazał wszystkich budynków, które powinny znaleźć się w obszarze analizowanym i powinny być uwzględnione w analizie, nie ustalił ich funkcji oraz parametrów. Następnie Kolegium przedstawiło okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazując, że ich wyjaśnienie jest kluczowe. Postępowanie to będzie musiało być w znaczącej części powtórzone, co niewątpliwie wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do jakiego jest uprawniony organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Dlatego też uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia 24 października 2022 r. podnosząc, że organ odwoławczy uchyla się w tej sprawie od obowiązku uzupełnienia dowodów i materiałów, zgromadzonych dotychczas przez organ pierwszej instancji, w celu wydania merytorycznej decyzji, tym samym uchyla się od obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie organu odwoławczego co do kluczowego znaczenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Nawiązał do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i wyjaśnił, że w okolicznościach tej sprawy konieczne było dokonanie analizy wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Temu wymogowi, jak przyjął Sąd, nie sprostał organ pierwszej instancji, bowiem jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy, nie została ona przeprowadzona dla wszystkich działek, które znajdują się w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że parametry zabudowy nie zostały ustalone dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego lub czy ewentualnie uzasadnione jest ustalenie parametrów w innej wysokości niż średnie z obszaru analizowanego. Podzielił przy tym pogląd, że ani część tekstowa, ani graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. W efekcie Sąd zaaprobował stanowisko Kolegium, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie została bowiem przeprowadzona po prawidłowo ustalonych funkcjach wszystkich budynków zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Analizy tekstowa i graficzna nie zawierają szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. Podkreślił zarazem, że dowód ten, co do zasady, powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji. Przyjmując zatem, że zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 marca 2023 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości. W skardze kasacyjnej pełnomocnik z powołaniem się na art. 174 P.p.s.a. zarzucił sędzi "działającej w imieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie": 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego, celem wykazania zasadności postawionych w taki sposób zarzutów, powołał kilka przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a ponadto art. 2 i art. 64e P.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 61 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Uwagi te są konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna dotknięta jest mankamentami, stanowiącymi wynik braku należytej staranności, jaką powinien zachować profesjonalny pełnomocnik podczas sporządzania tego wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia. W myśl art. 176 § 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymogom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także dodatkowym wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek precyzyjnego wskazania w podstawach kasacyjnych, które przepisy prawa materialnego zostały jego zdaniem przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i uzasadnić wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (zasadności) zarzutów postawionych w ramach podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Sporządzanie skarg kasacyjnych, zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych, zgodnie ze wskazanymi wymogami ustawy normującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższych uwag należy zauważyć, że rozpoznawany środek zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej został zredagowany z uchybieniem opisanych standardów, co tylko z tego powodu znacznie osłabia jego skuteczność. Niemniej jednak stwierdzone wady, zdaniem Sądu orzekającego, nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł jednak zarzuty naruszenia art. 2 w związku z art. 64e P.p.s.a., jak również art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. Zarzuty te, realizowane w ramach obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w istocie koncentrują się na podważeniu zakresu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, która ograniczała się wyłącznie do oceny zasadności wydania przez organ administracji decyzji kasatoryjnej. Trafne jest jednakże stanowisko Sądu pierwszej instancji, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a., w którym ustawodawca wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, LEX nr 2527287 i 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym. Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale - co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie - czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie tego przepisu nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020, nr 2, poz.19). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Sąd oddalając sprzeciw wziął pod uwagę treść art. 61 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie tego przepisu stało się wszak jedną z przyczyn zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wspomniany art. 61 ustawy wskazuje jednoznacznie, jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego przepisu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy podlega porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nazywana też zasadą dobrego sąsiedztwa, nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833 i 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19, LEX nr 2673902). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Jest rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126, 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, LEX nr 3031183, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18, LEX nr 3297195). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Skoro celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy - zasady dobrego sąsiedztwa jest zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu, to prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasatorynej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego do prawidłowości sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego analizy, stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wspomniane już rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie prawidłowej, a zatem odpowiadającej wymogom określonym we wskazanym rozporządzeniu analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Z ustaleń organu odwoławczego, zaakceptowanych przez Sąd, wynika, że w przeprowadzonej analizie organ pierwszej instancji nie uwzględnił całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, pominął w niej szereg budynków, nie wskazał również ich prawidłowych średnich wskaźników, parametrów i funkcji, co uchybia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji dotychczasowa analiza urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej nie podjęto zaś rzeczowej próby podważenia tego stanowiska, ograniczając się do niedopuszczalnej polemiki. Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do podzielenia poglądu organu odwoławczego w zakresie dostrzeżonych uchybień organu pierwszej instancji, które doprowadziły do wydania przez niego decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji do oddalenia sprzeciwu skarżącego. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i oparcie o tak wyznaczony obszar ustaleń w zakresie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy praktycznie uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić inwestycją objętą wnioskiem oraz określenia właściwych parametrów zabudowy. Tym samym konieczne jest, pomimo wydania powtórnej decyzji kasatoryjnej, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania dowodowego i ponownego, uwzględniającego uwagi organu odwoławczego, sporządzenia poprawnej analizy urbanistycznej. Pozwoli to na zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nie budzi bowiem wątpliwości, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, LEX nr 2589801). Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., czego domagał się skarżący. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.