II OSK 1354/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/21 w sprawie ze skargi A. G. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. G. i Ł. K. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1261/21 uwzględnił skargę A. G. i Ł. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Burmistrz B. decyzją z [...] października 2016 r. ustalił, na wniosek P. P., warunki zabudowy na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w B. 1.3. Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] organ ten przeniósł na skarżących ww. decyzję o warunkach zabudowy w części terenu inwestycyjnego "[...]" obejmującego działkę nr [...]. 1.4. W dalszej kolejności Burmistrz B. decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa), po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił zmiany ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] w B. (obecnie teren odpowiadający działkom ew. nr [...], [...] i [...]). W uzasadnieniu organ odwołując się do definicji ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp) stwierdził, że dla kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie nie jest wskazane, aby linia zabudowy wyznaczona w decyzjach o warunkach zabudowy w szeregu działek została zmieniona według wniosku skarżących w zakresie działki nr [...] na długości około 30 m. 1.5. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji o braku uzasadnienia dla wnioskowanej zmiany wskazało, że na długości ok. 300 m - w kolejnych decyzjach ustalano każdorazowo jednakową linię zabudowy – 10 m. Jeżeli - tak jak chcą tego skarżący– brać pod uwagę jedynie stan faktyczny, jaki istniał w dacie wydania decyzji pierwotnej (w 2016 r.), to wówczas na działce sąsiedniej (nr [...]) istniał budynek naniesiony na mapie w odległości około 13 m od granicy działki nr [...] tj. drogi gminnej wewnętrznej. Budynek ten powstał między innymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy znak [...] z [...] marca 2011 r. wydanej (na wniosek P. P.) na działkę nr [...]. Wówczas linię zabudowy należałoby zmienić, ale nie na 6 m, jak chcą tego wnioskodawcy, ale na 13 m, bowiem na działce sąsiedniej był już wówczas wybudowany budynek, którego umiejscowienie wyznaczałoby przebieg linii zabudowy dla kolejnej zabudowy. Zdaniem Kolegium uwzględniono również fakt, że na sąsiednich działkach, znajdujących się w jeszcze bliższej odległości - wznoszone są dwa budynki, które umiejscowione zostały z zachowaniem odległości 10 m. 1.6. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zdaniem skarżących nie można uznać, że twierdzenie Kolegium dotyczące jednakowej linii zabudowy na długości około 300 m jest prawdziwe. Skoro bowiem dla działki nr [...] ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od pasa drogowego działki drogowej nr [...], a dla innych znajdujących się wzdłuż tego samego pasa drogowego działek w odległości 10 m, a z kolei na działce nr [...] obecnie znajduje budynek jednorodzinny, to nie można przyjąć, że zarówno w dacie wydania decyzji WZ, której dotyczył wniosek o zmianę, jak i w dacie wydania decyzji organu l instancji odmawiającej dokonania zmiany decyzji, ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy była jednolita. Poza tym gdyby organ odwoławczy w trybie art. 10 § 1 Kpa zawiadomił skarżących o zamiarze wydania decyzji, to mieliby możliwość przedłożenia dowodu potwierdzającego, że linia zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [...] nie jest jednolita. 1.7. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił. Dopuszczając co do zasady możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa, Sąd Wojewódzki uznał jednak, że w kontrolowanych decyzjach brak jest stwierdzenia, czy uzyskano zgodę wszystkich stron pierwotnego postępowania. Tymczasem taka konstatacja musi się znaleźć w treści decyzji, skoro owa zgoda to jedna z przesłanek. Rozstrzygając natomiast jaki stan faktyczny ma organ wziąć pod uwagę stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W wyniku powyższego organy prawidłowo uznały, iż jest możliwe doprowadzenie do zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o art. 155 Kpa. Natomiast błędne okazało się wykonanie w tym celu aktualnej analizy architektoniczno – urbanistycznej. Organ ma bowiem działać w uprzednio ustalonym stanie faktycznym, a zatem ocena możliwości zmiany decyzji ma się opierać o materiał dowodowy zebrany w pierwotnej sprawie, w szczególności oprzeć ją należy o pierwotną analizę. Skoro tak, to w efekcie doszło do naruszenia art. 155 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić, czy została wyrażona zgoda na zmianę decyzji przez wszystkie podmioty, które brały udział w poprzednim postępowaniu. Następnie organ zdekoduje poprzednio wydane rozstrzygnięcie i jego podstawę, sprawdziwszy zwłaszcza w oparciu o analizę, jakie przesłanki przemawiały za ustaleniem linii zabudowy w odległości 10 m oraz czy przesłanki te były i są na tyle elastyczne, że można je zmienić, jeśli przemawia za tym słuszny interes strony. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, zarzucono naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie możliwe jest dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zmiana taka jest wykluczona w przypadku zmiany kręgu stron postępowania, a taka właśnie zmiana w zakresie stron postępowania miała miejsce; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, czy została wyrażona zgoda na zmianę decyzji przez wszystkie podmioty, które brały udział w poprzednim postępowaniu, podczas gdy wszystkie zgody wyrażone przez poszczególne osoby znajdują się w aktach administracyjnych sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że należy po raz kolejny badać kwestię możliwości zmiany, w decyzji o warunkach zabudowy, ustalonej wcześniej linii zabudowy, podczas gdy ta okoliczność została już ustalona w postępowaniu administracyjnym; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji rozstrzygnęły sprawę na podstawie aktualnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia była analiza sporządzona w związku z wydaniem pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 3.2. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o pierwotną analizę urbanistyczną. Problematyka zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że zmiana taka może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 982/18, LEX nr 3009952). Brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (wyroki NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2827/18, z 9 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 770/21). 3.4. Umknęło jednak uwadze Sądu Wojewódzkiego, że taka zmiana nie może prowadzić do dezintegracji pierwotnej decyzji i ustalenia odrębnych wskaźników i normatywów tylko dla części terenu objętego pierwotną decyzją. W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznicze prezentowane w wyrokach NSA z: 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2280/18, sygn. akt II OSK 2133/18, sygn. akt II OSK 2135/18, 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 550/21, 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 6/19, 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 366/19 oraz 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2006/19, że w oparciu o art. 63 ust. 5 upzp dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które powinny odnosić się nie do poszczególnych projektowanych działek, lecz terenu inwestycji jako całości. 3.5. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że należy po raz kolejny badać kwestię możliwości zmiany, w decyzji o warunkach zabudowy, ustalonej wcześniej linii zabudowy. Po pierwsze, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek skarżących o zmianę przebiegu linii zabudowy wyłącznie na części terenu tj. w zakresie wydzielonej działki nr [...] nie mógł skutkować wydaniem decyzji pozytywnej, ponieważ zmiana linii zabudowy musiałaby dotyczyć całej działki, dla której wydano pierwotną decyzję, nie zaś kreować całkiem nową linię tylko dla części terenu, która nie stanowi przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Po drugie, taka możliwość przesunięcia linii zabudowy musiałaby wynikać z pierwotnej decyzji i oznaczałaby dopuszczenie już na etapie analizy wyznaczenia dwóch dopuszczalnych linii zabudowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powyższe okoliczności przesądzają jednoznacznie o prawidłowości zaskarżonej decyzji odmawiającej zmiany decyzji o warunkach zabudowy. 3.5. O ile zatem usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, czy została wyrażona zgoda na zmianę decyzji przez wszystkie podmioty, ponieważ wszystkie zgody wyrażone przez poszczególne osoby znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Jednakże z uwagi na niedopuszczalność zmiany decyzji, kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. 3.6. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie możliwe jest dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zmiana taka jest wykluczona w przypadku zmiany kręgu stron postępowania. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie nie wyklucza zmiany decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 63 ust. 5 upzp oznacza, że osoba na którą przeniesiono te warunki jest następcą prawnym pierwotnego wnioskodawcy i to ona wyraża zgodę na zmianę decyzji. 3.6. Biorąc pod uwagę zasadność kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej i oczywistość stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. Kontrolując zaś zaskarżoną decyzję z powodów omówionych powyżej uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.