II OSK 2021/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2479/13 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/13 (dalej wyrok z 17 lutego 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi T. D. (dalej skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] września 2013 r.) oraz poprzedzające je postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.) oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. GINB, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2011 r.), uchylającego postanowienie Starosty Gorlickiego z [...] kwietnia 2011 r., znak [...] oraz umarzającego prowadzone względem skarżącego administracyjne postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało wydane po uwzględnieniu ocen i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2315/12 (dalej wyrok z 28 lutego 2013 r.). Przedstawiając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy GINB wskazał, że skarżący pismem z dnia 26 lipca 2010 r. zgłosił, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. poz. 243 ze zm., dalej pr.bud.), zamiar wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie mostu ramowego na działce nr [...] w S. Zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu 6 sierpnia 2010 r. o działkę nr [...] w S. i [...]w K., a także o informację, że inwestycja ma charakter tymczasowy i dotyczy okresu 120 dni. Z akt sprawy wynika, że w ustawowym terminie Starosta nie wniósł sprzeciwu do ww. zgłoszenia. Termin rozpoczęcia robót budowlanych inwestor określił na dzień 26 sierpnia 2010 r. Objęty zgłoszeniem tymczasowy most ramowy powinien zostać zatem rozebrany najpóźniej przed upływem 120 dnia liczonego od dnia 26 sierpnia 2010 r., tj. 20 grudnia 2010 r. W ocenie GINB, rozbiórka obiektu tymczasowego wskazanego w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym terminem rozbiórki (art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud.). Oznacza to, że w przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), bowiem jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 3 § 1 tej u.p.e.a. Tymczasowy obiekt budowlany użytkowany i nie rozebrany po upływie terminu przyjętego w zgłoszeniu nie jest samowolą budowlaną i nie może mieć do niego zastosowania art. 48 pr.bud. Podstawę wystawienia tytułu wykonawczego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. Tym samym Starosta Gorlicki prawidłowo wskazał ten przepis w tytule wykonawczym, jako podstawę prawną egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty z dnia 28 kwietnia 2011 r., którym nałożono na niego grzywnę w wysokości 2000 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – mostu na potoku bez nazwy – dopływie potoku S. na działkach nr [...] w S. i dz. Nr [...] w [...] – uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne pierwszej instancji. Postanowienie to, w ocenie GINB, wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 59 § 1 u.p.e.a., bowiem nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia postępowania przewidziana we wskazanym przepisie, a w szczególności przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy, przewidująca umorzenie postępowania, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny. Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanego postanowienia uniemożliwiłoby przeprowadzenie przez uprawniony organ, tj. Starostę postępowania mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku przewidzianego przepisami prawa. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez GINB rozstrzygnięciem z [...] września 2013 r., w którym organ administracji powtórzył wcześniejszą argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli H. D. i T. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 16, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 25 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe ze skargi H. D. Uzasadniając wydany wyrok, sąd I instancji zwrócił na wstępie uwagę, że kontrolowane postanowienie zostało wydane po wcześniejszym wyroku z 28 lutego 2013 r., którym WSA uchylił postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzające nieważność postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd zwrócił także uwagę na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) związanie. Zdaniem sądu I instancji, GINB nie wykonał prawidłowo wskazań zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2013 r. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tymczasem kwestia uznania, że kwestia rozbiórki obiektu tymczasowego wskazanego w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminem rozbiórki, wzbudza wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Niezależnie od powyższego, organ nie rozważył także wszystkich skutków jakie wywołała decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r., odnosząc się wyłącznie do skutku w postaci braku możliwości prowadzenia egzekucji obowiązku niepieniężnego. Tymczasem skutki te powinny być rozważone także w odniesieniu do skarżącego, bowiem decyzja Wojewody wywołała także skutki w sferze Jego praw i obowiązków. Pismem z 13 kwietnia 2015 r., nr [...], skargę kasacyjną wniósł GINB, zaskarżając wyrok z 17 lutego 2015 r. w całości oraz zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.: a) art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. przez przyjęcie przez WSA, że organ nie miał prawa na podstawie powyższego przepisu prowadzić egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania od zobowiązanego realizacji obowiązku niepieniężnego, podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. daje organowi prawo do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego, bez konieczności uprzedniego wydawania decyzji administracyjnej w tym względzie, b) art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. przez przyjęcie przez WSA, że zachodzi wątpliwość, czy obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego był w ogóle wymagalny, podczas gdy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy jednoznacznie stwierdzić, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego był wymagalny, c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 59 ust. 1 u.p.e.a., przez przyjęcie przez WSA, że GINB nie wskazał oczywistości naruszenia tych przepisów przez Wojewodę, podczas gdy GINB wyczerpująco wskazał, że naruszenie tych przepisów miało miejsce, ponieważ Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, pomimo że nie zaszła żadna z przesłanek uzasadniająca umorzenie tego postępowania, wymieniona w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie przez WSA że GINB przez niewskazanie oczywistości naruszenia przepisów, o których mowa w pkt c, nie miał prawa stwierdzić rażącego ich naruszenia, a zatem nie miał również prawa stwierdzić nieważności postanowienia wydanego przez Wojewodę, podczas gdy oczywistość naruszenia przepisów, o których w pkt c, została przez GINB wykazana w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, a zatem miał on prawo stwierdzić rażące ich naruszenie, a w konsekwencji miał także prawo stwierdzić nieważność postanowienia Wojewody, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienei skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] sierpnia 2013 r., podczas gdy skarga, jako niezasadna, powinna zostać przez WSA oddalona. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które nie okazały się jednak zasadne. Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę trafnie zwrócił uwagę na wydany wyrok WSA, na mocy którego uchylone zostały wcześniejsze postanowienia GINB, w których organ ten stwierdzał nieważność postanowienia z [...] czerwca 2011 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WSA podkreślił, że za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinna przemawiać oczywistość tego naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, a także racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na niewskazanie przez GINB oczywistości naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 u.p.e.a. Poddając kontroli sądowej postanowienie z 19 września 2013 r., sąd I instancji wyraźnie zwrócił uwagę na rozbieżności istniejące w orzecznictwie sądowym, które odnoszą się do wskazania konsekwencji przekroczenia okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Rozbieżności w tym zakresie istnieją także w doktrynie. Z jednej strony wskazuje się bowiem, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami ustalonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia. Taki obiekt należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 75). Z drugiej strony argumentuje się, że w takim wypadku nie wydaje się nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 lub art. 49b pr.bud., ponieważ termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce został określony przez inwestora w zgłoszeniu. Obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 1 u.p.e.a. (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 331). Z przedstawionych względów, sąd I instancji miał pełne podstawy do poddania w wątpliwość jednoznacznej oceny GINB dotyczącej oczywistego charakteru popełnionego przez Wojewodę uchybienia w interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. Z tych samych powodów na uwzględnienie nie mogły zasługiwać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić w ślad za argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2013 r., że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty nie zastosowano przepisów postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Oczywistość, na którą powołuje się GINB wynika z jednego tylko nurtu orzecznictwa sądowego. Wprawdzie aktualnie ma on charakter przeważający, tym niemniej trzeba uwzględnić także i to, że postanowienie Wojewody zostało wydane [...] czerwca 2011 r., to jest prawie sześć lat temu. Dla stwierdzenia nieważności aktu nie wystarcza samo uznanie, że organ administracji naruszył prawo. Konieczne jest udowodnienie, że uchybienie to miało charakter rażący. Z przedstawionych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., art. 59 § 1 u.p.e.a., ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadnym okazał się także jedyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że przepisy te, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.