II OSK 1997/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/14 w sprawie ze skargi P.N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/14 (dalej wyrok z 27 kwietnia 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P. N. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2014 r.) wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając wydany wyrok, sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej k.p.a.) oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm., dalej u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2013 r.). Postanowienie to odmawiało wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2006 r., dotyczącego wykonania przez Pawła Niemczyka obowiązku rozbiórki domku letniskowego na działce nr [...], obr. [...], gmina P. Organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 23 § 6 u.p.e.a. Jako okoliczność wstrzymania postępowania egzekucyjnego skarżący wskazał możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dla działki nr [...]. Uchwalenie planu nie stwarzało jednak, jak stwierdził skarżący, możliwości zalegalizowania obiektu a jedynie umożliwiało uzyskanie pozwolenia na budowę po uprzedniej rozbiórce. Okoliczność nie miała więc wpływu - w opinii organu - na prowadzone postępowanie. Organ ponadto podniósł, że trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie mogła stanowić przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Instytucji wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie można traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych. Skargę na to postanowienie złożył zobowiązany, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 86 k.p.a. w zw. z art. 23 § 6 u.p.e.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ wojewódzki, oraz o nakazanie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, z jakich względów obiekt skarżącego pozostaje w zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do innych tego typu obiektów znajdujących się w sąsiedztwie a wybudowanych bez pozwolenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że celem unormowania przewidzianego art. 23 § 6 u.p.e.a. jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. ma charakter uznaniowy. Istota uznania administracyjnego wyraża się w tym, że organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Niemniej organ nie może przekroczyć ram uznania administracyjnego i ma obowiązek prawidłowo uzasadnić swoje stanowisko. Sąd I instancji podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie szczególne okoliczności przemawiające za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, w celu wykonania nałożonego obowiązku nie miały miejsca. Za taką okoliczność nie można uznać możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntów obejmujących działkę nr [...], czy też trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Uwagi skarżącego, związane z kwestią zasadności rozbiórki ww. obiektu budowlanego, odnoszące się do odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z dnia [...] października 2005 r. nakazującą rozbiórkę, mogły być podnoszone w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji i są niedopuszczalne w obecnie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Uzasadnienia zaskarżonych postanowień, choć odmienne od oczekiwań skarżącego, nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób należyty umotywowały swe rozstrzygnięcia, dokonując analizy podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Postępowanie przeprowadziły zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., wyczerpująco przedstawiając stan faktyczny i wyjaśniając przesłanki, jakimi kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu GINB przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a także wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. W skardze kasacyjnej z 16 lipca 2015 r. P. N., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z 27 kwietnia 2015 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 23 § 6 u.p.e.a., polegające na błędnym uznaniu, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, w związku z czym zaskarżone postanowienie GINB odpowiada prawu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zauważono, że nie sposób przyjąć, jakoby powszechnie występowała trudna sytuacja materialna u obywateli, wobec których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w sprawach dotyczących prawa budowlanego. Nie sposób ponadto odnieść wrażenia, że art. 23 § 6 u.p.e.a. jest regulacją martwą w tym sensie, że jej zastosowanie zgodnie z intencją art. 8 k.p.a. jest w praktyce niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowaną w skardze kasacyjnej podstawą, która nie okazała się zasadna. Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a., organy sprawujące nadzór nad prowadzoną egzekucją mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. O ile wstrzymanie czynności egzekucyjnych stosownie do art. 1a pkt 15 u.p.e.a. polega na wstrzymaniu wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, o tyle wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzi do zablokowania wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowania nowych środków egzekucyjnych (art. 1a pkt 16 u.p.e.a.). Kluczowym dla zastosowania któregokolwiek z tych mechanizmów jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, wokół rozumienia którego osadzona została argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest zdarzenie bądź okoliczność o wyjątkowym charakterze, odbiegającym od zdarzeń występujących powszechnie. Przypadkiem takim może być przykładowo działanie czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, wypadki losowe oraz nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego (szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 153-154). Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, przypadkiem takim nie jest ani kwestionowanie zasadności obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, ani trudności finansowe zobowiązanego (wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 726/15, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, sąd I instancji prawidłowo zaliczył regulację art. 23 § 6 u.p.e.a. do kategorii uznania administracyjnego, nie dopatrując się w ślad za organami obu instancji wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który przemawiałby za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych albo prowadzonego postępowania egzekucyjnego względem zobowiązanego. Trudna sytuacja materialna tego podmiotu nie powinna stać na przeszkodzie realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, skoro w każdym czasie może on wykonać dochodzony obowiązek, co doprowadzi do umorzenia nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Z kolei ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ponieważ nie prowadzi ono do modyfikacji nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.