II OSK 2019/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. (następcy prawnego B. S.A. z siedzibą w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 15/15 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 15/15 oddalił skargę B. S.A. z siedzibą w K. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...]Stołeczny Konserwator Zabytków, na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nakazał skarżącej spółce, przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. F. [...] w Warszawie, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Pismem z 9 września 2013 r., skarżąca spółka wniosła o zmianę ww decyzji z [...] marca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...]Stołeczny Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: Kpa) w zw. z art. 49 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odmówił zmiany we wnioskowanym zakresie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nakaz konserwatorski, wydawany w myśl art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku istnienia obawy zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, ma charakter środka przymusu, który ma wymóc na właścicielu wypełnianie ustawowych obowiązków, jakimi są zabezpieczenie i utrzymanie zabytku. Nieuzasadnione wydłużanie terminu realizacji prac doprowadziłoby w konsekwencji do dalszej degradacji zabytków. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest zły, a roboty budowlane niezbędne dla usunięcia zagrożenia zostały wskazane w opinii budowlano-konstrukcyjnej. Obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych został ustanowiony tylko w takim zakresie, jaki jest rzeczywiście konieczny do zapobieżenia zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu budynku. Organ odwoławczy podzielił pogląd Stołecznego Konserwatora Zabytków, że wydłużanie terminu wykonania obowiązków spowoduje pogłębienie degradacji zabytku oraz stanowisko, że względy finansowe nie mogą uzasadniać odsunięcia w czasie działań mających na celu zachowanie zabytku. Odnosząc się natomiast do rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że zgodnie z art. 108 Kpa, rygor taki nadaje się decyzji, od której służy odwołanie po to, aby w uzasadnionych sytuacjach zobowiązać stronę do przystąpienia do wykonania decyzji, zanim stanie się ona ostateczna. Decyzja ostateczna natomiast podlega wykonaniu niezależnie od tego, czy uprzednio została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, czy też nie. W skardze na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2014 r. skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżone decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem: - art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 11 Kpa. oraz art. 75 i 77 Kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, co do przyczyn zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 Kpa; - art. 75 Kpa. w zw. z art. 85 Kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą oględzin budynku przy ul. F. [...], w celu oceny jego stanu technicznego; - art. 107 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez szczegółowego uzasadnienia odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych oględzin; - art. 108 oraz 155 Kpa, poprzez nieuwzględnienie okoliczności umożliwiających zmianę zaskarżonej decyzji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności; - art. 4 pkt 1 i 2, art. 5 oraz art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy oraz brak podstaw do stosowania przymusu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2012 r. ma charakter decyzji, w oparciu o którą strona "nabyła prawo", nadto - w części objętej wnioskiem niespornie oparta została na przepisach pozostawiających organowi administracji publicznej luz decyzyjny (tak, jeśli chodzi o termin – art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również o rygor natychmiastowej wykonalności – art. 108 Kpa). Stąd w świetle art. 155 Kpa uzasadnione było rozważenie argumentacji skarżącej i wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżąca spółka podnosiła w istocie jedną okoliczność, a mianowicie wskazała brak środków finansowych na przeprowadzenie nakazanych jej prac remontowo-budowlanych. Ten aspekt sprawy został w sposób logiczny i pełny, rozważony w obu instancjach. Organy orzekające miały przede wszystkim na względzie, iż ostateczna decyzja zapadła w celu ratowania zabytku zagrożonego zniszczeniem. Stwierdzenie organu odwoławczego w zakresie terminu wyznaczonego na ich wykonanie jest natomiast w ocenie Sądu I instancji w pełni uprawnione. Opinia wskazująca na potrzebę podjęcia natychmiastowych działań została sporządzona w lutym 2011 r., natomiast ostateczna decyzja nakładająca obowiązki zapadła zaś w marcu 2012 r., a więc już po roku od wykonania wskazanej opinii i sformułowania w niej ww. wniosków. Nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie wyznaczono termin realizacji prac do 31 grudnia 2013 r. Właściciel obiektu miał więc 1 rok i 9 miesięcy na jej wykonanie, miał więc czas zarówno na uzyskanie stosownych pozwoleń, jak i przystąpienie do realizacji robót określonych w decyzji. Zdaniem Sądu I instancji względy finansowe nie mogą uzasadniać odsuwania w czasie działań mających na celu zachowanie zabytku. Interes społeczny przeważa w tej mierze nad słusznym interesem strony. W tym też kontekście Sąd I instancji w pełni podzielił ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie. Sąd zgodził się także co do tego, iż w obecnej chwili całkowicie zbędne jest uchylanie decyzji ostatecznej w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja ostateczna jako taka podlega bowiem natychmiastowemu wykonaniu. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 155 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu prawa, nieuwzględnienie spełnionych przesłanek będących podstawą zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwy ocenił, że organ nie naruszył art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem skarżącej spółki organy obu instancji naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W trakcie postępowania kasacyjnego skarżąca spółka została przekształcona w państwową instytucję kultury - A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna wymyka się spod instancyjnej kontroli z uwagi na błędnie skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten został sformułowany jako naruszenie art. 155 Kpa polegające na przyjęciu błędnej wykładni tego przepisu. Jednakże w skardze kasacyjnej w ogóle nie zostało wyjaśnione na czym miałaby polegać zarzucana błędną wykładnia dokonana przez Sąd I instancji. Skarżąca spółka w ramach uzasadnienia tego zarzutu kwestionuje przyjęte ustalenia faktyczne oraz treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04,). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W świetle powyższego zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 tej ustawy z uwagi na obecny status A. jako państwowej jednostki kultury odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.