II OSK 1983/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech – Kłak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1020/14 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na skutek wszczętego z urzędu postępowania przez [....] Konserwatora Zbytków decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano P. S. przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wobec nieustalenia stron postępowania oraz niejasnej i niezgodnej ze stanem faktycznym sentencji nakazu. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nakazał przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu [...] z tym, że okno [...]. Wzorcem do odtworzenia są okna budynku przy [...] w którym zastosowano analogiczne podziały stolarki okiennej, jak w budynku sąsiednim. Nadto, cechy stolarki frontowej pochodzą z okresu powstania budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie ustalono stron postępowania. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu w sposób opisany w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Jednak na skutek rozpoznania skargi P. S. obie decyzje, tj. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r., zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2012 r. Kolejny raz rozpoznając sprawę [...] Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., zobowiązał P. S. do doprowadzenia zabytku - [...] - do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu [...], na białe okna drewniane, o takich samych podziałach, jak okna we froncie elewacji budynku przy [...]: okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wskazując, że okna drugiej kondygnacji samowolnie wymienił skarżący, a zatem on winien być adresatem nakazu. Zdaniem Ministra okna znacząco wpływają na wyraz architektoniczny i walory zabytkowe chronionego zespołu zabudowy, stąd bezwzględnie powinny być odtworzone zarówno podziały, jak i materiał pierwotnej stolarki celem zachowania autentyczności i jednorodności rozwiązań architektonicznych obszaru zabytkowego. Nadto organ stwierdził, że zastąpienie tradycyjnego - drewna materiałem współczesnym zatraca autentyczne cechy obiektu. Z konserwatorskiego punktu widzenia, przy montażu nowych okien, istotna jest więc wierna rekonstrukcja cech charakterystycznych oryginalnej stolarki okiennej, tj. kształtów, proporcji, profili i detalu. Nie jest to możliwe przy zastosowaniu innego materiału niż pierwotny. Okna PCV uniemożliwią odtworzenie w pełni proporcji pierwotnej stolarki drewnianej, gdyż są bardziej płaskie i szersze od tradycyjnych ram drewnianych. Uniemożliwiają odtworzenie profilowania ramiaka i szprosów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. oddalił skargę P. P., uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że wpis do rejestru zabytków strefy konserwatorskiej [...] (układ ulic i zabudowa) został dokonany decyzją z dnia [...] września 1980 r. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48). Ustawa ta nie określała form ochrony konserwatorskiej, a strefa ochrony konserwatorskiej, zgodnie z art. 5 pkt 12 zaliczana była do krajobrazu kulturowego. Niemniej utrzymanie - stosownie do art. 140 ustawy o ochronie zabytków - decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy z 1962 r., powodowało konieczność ponownego określenia udzielonej ochrony w świetle nowej ustawy. Zachowanie osiągnięć architektonicznych (który został wskazany w uzasadnieniu decyzji jako cel ochrony), nakazywał - zdaniem Sądu - przyjąć, że strefa ochrony konserwatorskiej [...], w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków, obejmuje dwie formy ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany. W związku z powyższym, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, a więc - powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13) ochroną objęty został zespół budynków charakteryzujący się ww. cechami, a więc i forma architektoniczna położonych w nim obiektów. Oznacza to, że chroniony jest również wygląd elewacji budynku, jak i jej poszczególne elementy. Skoro w kontrolowanym postępowaniu niesporne pozostaje, że skarżący wymienił w swoim lokalu stolarkę okienną, zmieniając tym samym wygląd elewacji budynku położonego w strefie ochrony konserwatorskiej [...], to jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów orzekających, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Zasadnie przy tym nałożono obowiązek wymiany samowolnie zamontowanych dwóch okien z PCV w lokalu [...], na białe okna drewniane, o takich samych podziałach, jak okna w budynku przy [...], to jest okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji, skoro w tej formie możliwe było doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Prawidłowo również jako wzór stolarki okiennej, co do materiału, podziału i koloru, jakie istniały uprzednio w lokalu skarżącego organ wskazał okna w budynku sąsiednim nr [...], skoro z porównania całości uzupełnionej dokumentacji fotograficznej wynika, że stolarka okienna w budynku przy ul. [...] odpowiada istniejącej pierwotnie w budynku przy ul. [...], niezmienionej stolarce okiennej w innych lokalach na pierwszej i drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku. Widnieje na niej bowiem drewniana, biała stolarka okienna o grubych ramiakach i cienkich szprosach. Na fakt ten zwracali również uwagę co wymaga podkreślenia - właściciele pozostałych lokali w ww. budynku, zawiadamiając organ o dokonanej wymianie okien w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. Tym samym nie można było podzielić zarzutów skargi co do błędnej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, iż budynek sąsiedni może stanowić punkt odniesienia dla budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, tym bardziej, że sam skarżący okoliczności tej skutecznie nie podważył, wskazując jedynie, że najbardziej zbliżony do budynku przy [...] jest budynek przy ul. [...], a skoro tak to ten właśnie budynek winien stanowić punkt odniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S. zarzucając naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku podstaw rozstrzygnięcia, brak odniesienia do podniesionych przez skarżącego zarzutów, jak również brak wskazania przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, iż budynek przy [...] może stanowić punkt odniesienia dla budynku przy [...] przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn dokonania takich ustaleń. Nadto podniesiono naruszenie zasady równości wobec prawa polegające na uznaniu za zasadny brak odstępstwa od zasady odtworzenia stolarki drewnianej na rzecz stolarki PCV, podczas gdy w wypadku innych obiektów objętych ochroną konserwatorską - odstępstwa takie były możliwe. Dostrzeżono również naruszenie art. 170 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uznanie, iż organy w sposób prawidłowy uzupełniły materiał dowodowy w aktach postępowania, co nastąpiło wbrew rozstrzygnięciu Sądu. Brak dokonania oceny celowości wydania zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy niemożliwe jest odnalezienie punktu odniesienia dla nieruchomości przy [...]. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną skargę kasacją w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż wynikająca z ostatniego z ww. przepisów moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Dostrzeżenia także wymaga, iż wskazywany przez autora skargi kasacyjnej, w zakresie badanego zarzutu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 141/12, uchylił zaskarżone decyzje obu instancji w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu z uwagi na fakt, iż organy zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygnęły sprawę nie mając całości akt administracyjnych sprawy. W szczególności dokumentacja akt sprawy nie potwierdza konieczności wzorowania się na budynku [...] i że ten budynek musi być punktem odniesienia dla budynku [...]. Tylko, zatem kwestia prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego została rozstrzygnięcia w powyższym prawomocnym wyroku. Nie odnoszono się w nim merytorycznie do przedmiotu postępowania, a więc legalności przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu. Rozpoznając ponownie sprawę organy uzupełniły materiał dowodowy o dokumentację fotograficzną, protokół oględzin oraz decyzję o wpisie do rejestru zabytków który pozwalał na dokonanie ustaleń w zakresie wzoru stolarki okiennej, co do materiału, podziału i koloru, jakie istniały pierwotnie w lokalu skarżącego. Wskazano na okna w sąsiednim budynku nr [...], które odpowiadają niezmienionej stolarce okiennej w innych lokalach na pierwszej i drugiej kondygnacji w budynku przy [...]. Przyjmując takie ustalenia faktyczne Sąd I instancji, zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, utrzymując tym samym decyzje w mocy. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zawiera wadliwości, która miałaby istoty wpływ na wynik sprawy i czyniłaby koniecznym podważenie legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. W tej sytuacji niezasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut przedstawił argumentację odnoszącą się do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. brzmi "uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym." Wywód zaś skargi kasacyjnej odnosi się do art. 141 § 4 p.p.s.a. który reguluje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmując, że jest to oczywista omyłka w powołanej przez autora skargi kasacyjnej jednostce redakcyjnej przepisu, należy wskazać iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia kryteria określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonywujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, iż sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko Sądu jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd określił warunki ochrony konserwatorskiej zakreślone strefą ochrony konserwatorskiej [...] ustanowioną na mocy decyzji z [...] września 1980 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym utrzymanie decyzji ostatecznej wydanej na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury na podstawie art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skutkowała koniecznością określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle wymagań nowej ustawy. Jak wskazano w nazwie omawianej strefy ochrony konserwatorskiej dotyczyła ona "układu ulic i zabudowy", jednakże w jej uzasadnieniu jako powody jej utworzenia podkreślono wartości zabytkowe i historyczne wynikające z faktu, że [...]. Wskazanie na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych nakazywało przyjąć - jak trafnie uznał Sąd - że strefa ochrony konserwatorskiej [...] spełnia zarówno warunki ochrony dla historycznego układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego. Do takich form nawiązał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] marca 2014 r. wskazując, że historyczny zespół budowlany należy m.in. łączyć z przyjętą na chronionym obszarze formą architektoniczną, stylem i zastosowanymi materiałami. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy). Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Powyższe nakazywało zatem w kontrolowanym postępowaniu uznać, że prace polegające na wymianie stolarki okiennej - jako działania mogące naruszyć przedmiot ochrony wynikającej z decyzji z [...] września 1980 r. - mogły nastąpić jedynie pod warunkiem uzyskania przez skarżącego zezwolenia na nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym objęcie ochroną konserwatorską zespołu budowlanego sprawia, że prace polegające na wymianie stolarki okiennej w budynku należącym do chronionego zespołu należy traktować jako działanie prowadzące do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru w rozumieniu jakie temu pojęciu przypisuje art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zobowiązujące skarżącego do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należało uznać za poprawne z punktu widzenia celów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prawidłowo również jako wzór stolarki okiennej, co do materiału, podziału i koloru, jakie istniały uprzednio w lokalu skarżącego organ wskazał okna w budynku sąsiednim nr [...], skoro z porównania całości uzupełnionej dokumentacji fotograficznej wynika, że stolarka okienna w budynku przy [...] odpowiada istniejącej pierwotnie w budynku przy [...], niezmienionej stolarce okiennej w innych lokalach na pierwszej i drugiej kondygnacji tego budynku. W odniesieniu do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia równości wobec prawa należy zauważyć, że powołanie się przez skarżącego na nierówne traktowanie przez władze publiczne właścicieli budynków położonych w strefie ochrony konserwatorskiej, w których zastosowano okna o stolarce PCV z właścicielami budynków w których zastosowano okna o stolarce drewnianej, pomija fakt, iż skarżący nie wystąpił o zezwolenie na zmianę stolarki okiennej. Z tego względu żądanie odstąpienia od nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej stolarki (drewnianej) nie można traktować równoważnie ze zmianą stolarki okiennej przez inne podmioty na podstawie zezwolenia organu konserwatorskiego. Kryterium różnicującym oba zdarzenia jest legalność podejmowanych przez osobę zainteresowaną działań przy zabytku. Na zasadę jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych skarżący nie mógł się również skutecznie powołać poprzez wskazanie na sytuację osób, które dokonały zmiany stolarki okiennej bez zezwolenia, albowiem fakt, iż organ konserwatorski dotąd nie zainicjował w stosunku do tych podmiotów postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu nie może prowadzić do konkluzji, że działanie skarżącego miałoby nie podlegać sankcji. Nie można w sprawie jednocześnie tracić z pola uwagi zróżnicowania sytuacji właścicieli budynków położonych w strefie ochrony konserwatorskiej wynikającej ze zróżnicowania wyglądu budynków podlegających ochronie. Sprawia ona, że ocena prac polegających na zmianie stolarki okiennej w każdym przypadku ma charakter zindywidualizowany. Mając na uwadze sytuację właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy [...], podjęte w stosunku do skarżącego działania sankcjonujące zmianę stolarki okiennej bez uzyskania zezwolenia organu konserwatorskiego z rozważanego punktu widzenia nie naruszały zasady równego traktowania, uwzględniając, że pozostali właściciele – po uzyskaniu zezwolenia – dokonali wymiany stolarki okiennej drewnianej, a więc tożsamej ze stolarką, który wynika z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że oceniane działanie organu konserwatorskiego wiązało się z nałożeniem na zainteresowane podmioty obowiązku analogicznej treści. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.