II OSK 2007/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 27/21 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 22 października 2020 r. nr WOA.7721.97.2020.MF w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 27 maja 2021 r., II SA/Sz 27/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę I.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB) z 22 października 2020 r., nr WOA.7721.97.2020.MF, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w związku z szeregiem anonimowych zawiadomień kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim (PINB lub organ I instancji) w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] w m. [...] gm. [...] – PINB przeprowadził 15 maja 2019 r. kontrolę nieruchomości, podczas której dokonał jej oględzin. W protokole kontroli organ powiatowy odnotował, że na terenie dz. nr [...] i [...], stanowiących aktualnie współwłasność I.K., H.L. i Z.L. znajduje się obiekt budowlany, pozostający na etapie robót wykończeniowych elewacji. Wewnątrz roboty budowlano-wykończeniowe zostały wykonane. Budynek jest o konstrukcji murowanej, posadowiony na ławach fundamentowych, strop drewniany, dach dwuspadowy stromy o konstrukcji drewnianej z lukarnami, pokryty blachodachówką. W dachu stromym zrealizowano poddasze, w którym wykonano roboty wykończeniowe. W parterze wydzielono pomieszczenie z aneksem kuchennym, w którym doprowadzono podejścia wod.-kan. oraz osobne pomieszczenie łazienki o wym. 1,88 x 2,26 m. Do obiektu doprowadzono prowizoryczne zasilanie przewodem elektrycznym (nawierzchniowo, po gruncie) z działki sąsiedniej. Na terenie działek zlokalizowany jest zbiornik na nieczystości ciekłe o poj. 10 m³, do którego przyłączono odprowadzenie ścieków z budynku. Po dokonaniu pomiarów bryły zewnętrznej, ustalono stan z dociepleniem styropianem z wyprawą klejową: 6,96 m x 4,96 m. Według oświadczenia A.K. obiekt był realizowany od 2016 r., a jego inwestorem są I.K. oraz A.K. (rodzice J.K.), pełni on funkcję altany, stąd też zachowano wymiary rzutu poziomego w stanie wykończeniowym, aby powierzchnia zabudowy nie przekraczała 35 m². 2.2. Dalej organ I instancji wskazał, że według orientacyjnych pomiarów kontrolnych usytuowania obiektu jest on zlokalizowany na obu działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], stanowiących grunty rolne R llla. Teren jest wykorzystywany na cele upraw. Ustalono także, według oświadczenia A.K., że na budowę obiektu nie dokonywano żadnych zgłoszeń, ani nie uzyskano pozwolenia na budowę, co dotyczy również bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe (zbiornik o konstrukcji żelbetowej użytkowany 2 m od działki drogowej oznaczonej nr [...]). 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Sz 27/21 kolejno wskazano, że wobec poczynionych ustaleń, organ I instancji wydał – na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb) – postanowieniem z 7 sierpnia 2019 r. wstrzymujące inwestorom (I. i A. K.), prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku rekreacji indywidualnej o wym. 6,96 x 4,96 m, zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz nr [...] w m. [...] gm. [...] oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia organ ten - dokonując klasyfikacji wybudowanego obiektu - uznał, że nie wpisuje się on w żadną z definicji altany, wzniesiony budynek posiada drugą kondygnację w postaci poddasza użytkowego, dlatego mógł być wybudowany, zgodnie z art. 28 uPb, jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpoznania zażalenia na w/w postanowienie PINB, ZWINB postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. uchylił je w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wydania tego postanowienia. Organ wojewódzki wskazał, że budynek został posadowiony na działkach stanowiących grunty orne o klas użytku R IIIa, niestanowiących gruntów przeznaczonych pod zabudowę, zatem nie jest dopuszczalna zabudowa tych działek, w szczególności obiektami przeznaczonymi do okresowego lub całorocznego zamieszkania, a tym samym postępowanie organu powiatowego, mające na celu legalizację budynku, należało uznać za niezgodne z prawem. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powiatowy, kontynuując postępowanie wydał – na podstawie art. 48 ust. 1 uPb – decyzję z 24 kwietnia 2020 r., nr PNB.5160.14.1.2019.2020.OM, nakazującą inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej. Od tej decyzji odwołała się I.K., podnosząc zarzut naruszenie przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002) oraz wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Sz 27/21 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 2 października 2020 r. ZWINB utrzymał w mocy w/w decyzję nakazową organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że obie działki, na których wybudowano budynek stanowią grunty orne o klasie użytku R IIIa, zatem nie stanowią gruntów przeznaczonych pod zabudowę, nie są więc także działkami budowlanymi, o których mowa w art. 27 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp). Ta okoliczność przesądza, że nie jest dopuszczalna zabudowa tych działek, w szczególności obiektami przeznaczonymi do okresowego zamieszkania, co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki wzniesionego budynku. Jako podstawę nakazu organ ten powołał przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 2 i art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a uPb, gdyż inwestorzy w sprawie nie dysponowali ani pozwoleniem na budowę budynku, ani dokonanym zgłoszeniem zamiaru jego budowy do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nadto organ odwoławczy wskazał, że aby legalizacja budynku była prawnie dopuszczalna, niezależnie od tego czy jest to budynek, o którym mowa w ww. art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb, czy też inny budynek, tj. budynek, którego budowa powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, i czy do jego legalizacji tym samym zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. art. 48-49 uPb, czy też przepisy art. 49b tej ustawy, to warunkiem koniecznym jest, aby budynek ten wzniesiony został na gruncie dopuszczającym jego zabudowę. Natomiast w przedmiotowej sprawie budynek objęty nakazem rozbiórki wzniesiony został na gruncie rolnym, nieprzewidzianym pod zabudowę, co oznacza, że niezależnie od tego czy zostałby on sklasyfikowany jako budynek opisany w art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb, czy jako inny budynek - jego legalizacja nie jest możliwa. 2.6. W wyroku wskazano, że końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet w przypadku gdyby działki byłyby działkami budowlanymi, na których - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy - dopuszczalna byłaby budowa takiego obiektu budowlanego, to jego legalizacja i tak nie byłaby możliwa ze względu na naruszenie § 12 rozp. MI 2002, gdyż budynek został usytuowany na dwóch działkach jednocześnie. Podjęta zaś przez skarżącą procedura scalenia działek powinna zostać uruchomiona przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, ewentualne zgłoszeniem zamiaru budowy budynku właściwemu staroście powiatowemu oraz po przekształceniu tych działek, albo działki powstałej po scaleniu, w działki budowlane. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. 3.1. I.K. zaskarżyła ww. decyzję, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego w przedmiocie wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego scalenie działek o numerach [...] i [...] (nowy numer ewidencyjny - [...]), jak też pominięcie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu ww. naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania; przeprowadzenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów według stanu na 25 listopada 2020 r., zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. 3.2. Skarżącą podniosła, że organ pominął w sprawie istotną okoliczność, iż doszło do scalenia obu działek i wyraził błędny pogląd o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. 3.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił. 4.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie tej budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż budynek wzniesiono na nieruchomości rolnej, nieprzeznaczonej pod zabudowę. W ocenie tegoż sądu także przepisy rozp. MI 2002 nie pozwalają na usytuowanie budynku na dwóch działkach jednocześnie - jak ustalono to w sprawie - zaś podjęte przez skarżącą działania zmierzające do scalenia nieruchomości są spóźnione, a nadto nie dotyczą działek budowlanych, lecz rolnych, nie mają więc znaczenia w sprawie. Nadto, jak ustaliły to organy w sprawie, działki inwestycyjne nie znajdują się na obszarze rodzinnych ogrodów działkowych, która to okoliczność mogłaby stanowić podstawę do dokonania odmiennej oceny sprawy. 4.3. W tej sytuacji sąd wojewódzki uznał, że nakaz rozbiórki wybudowanego obiektu znajdował uzasadnienie w przywołanych przepisach, zaś legalizacja samowoli budowlanej w obecnym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie była możliwa. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I.K. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. 5.2. Na podstawie art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 185 § 1 tej ustawy wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. 5.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 48 ust. 3 uPb, poprzez przyjęcie, iż zarówno niedopuszczalna jest zabudowa działki, na której skarżąca wybudowała budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni całkowitej poniżej 35 m² (6,96 m x 4,96 m), jak również, że w tym stanie faktycznym sprawy niedopuszczalna jest legalizacja tego budynku. 5.4. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy w dalszym ciągu dopuszczalne jest zastosowanie procesu legalizacji wybudowanego przez nią budynku. 5.5. Podczas rozprawy uczestnik postępowania A.K. wnosił o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 Ppsa). 6.2. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na tego typu akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych przepisów postępowania, którym miałyby uchybić organy, a które miałyby zostać naruszone w stopniu, który z kolei uzasadniać miałby uwzględnienie skargi po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. 6.3. Nie jest także skuteczny zarzut niewłaściwej wykładni art. 48 ust. 3 uPb, a w konsekwencji jego niewłaściwego zastosowania. Rzecz w tym ponadto, że organy nadzoru budowlanego – po uprzednim uchyleniu postanowienia PINB w tym przedmiocie – nie stosowały cyt. przepisu, wykluczając możliwość zalegalizowania popełnionej na gruntach rolnych, stanowiących dwie odrębne działki ewidencyjne, samowoli budowlanej. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jaką wykładnię art. 48 ust. 3 uPb uznaje za prawidłową, w tym aspekcie ograniczono się w skardze kasacyjnej do wskazania, że wyrok strona ocenia jako niesłuszny. Dodatkowo powołano się na okoliczności, które nastąpiły już po dacie wydania zaskarżonej decyzji ("scalenie" działek inwestycyjnych w jedną działkę ewidencyjną oraz zamiar wystąpienia o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy). Sąd administracyjny co do reguły ocenia legalność zaskarżonej decyzji na stan prawny i faktyczny, który istniał w dniu jej wydania. Z tego względu skarga kasacyjna nie zawiera w istocie uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni art. 48 ust. 3 uPb. Cyt. przepis określa elementy, które zawierać powinno postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 uPb, będące konsekwencją uznania możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 uPb zostało wyeliminowane przez ZWINB, a skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia cyt. przepisu. 7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.