II OSK 1995/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 906/24 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2024 r. nr I-III.7721.1.30.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 906/24 oddalił skargę P.F. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 31 maja 2024 r. nr I-III.7721.1.30.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 18 sierpnia 2023 r. nr 418/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia dla B. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie wolnostojącej wraz z policznikową doziemną instalacją elektryczną i gazową na działkach nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]), położonych przy ul. [...] w R. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że termin z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy, a jego przekroczenie przez inwestora nie skutkuje automatyczną odmową udzielenia pozwolenia na budowę, o ile braki zostały uzupełnione przed wydaniem decyzji. Sąd uznał ponadto, że inwestor skutecznie wykazał posiadanie dostępu do drogi publicznej na podstawie ustanowionych aktem notarialnym służebności gruntowych. Podkreślono, że organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnoprawnym na tle wykonywania tych służebności, a subiektywne niezadowolenie właściciela działki obciążonej nie tamuje procesu inwestycyjnego. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: a) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Pb) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że niewykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie postanowienia organu I instancji z 3 marca 2023 r., wydanego w trybie art. 35 ust. 3, zobowiązującego do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami, nie stoi na przeszkodzie do zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; b) § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, który nie spełnia wymagań dotyczących zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynków, umożliwiającego dostęp do drogi publicznej; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: Ppsa) w zw. z art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: Kpa), skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 Ppsa, przejawiające się w tym, że Sąd uznał, iż przepis art. 79a Kpa pozwala na przedłużenie lub ponowne wyznaczenie terminu na wykonanie zobowiązania wyznaczonego wcześniej postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pb; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi, polegające na akceptacji wadliwych oraz nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń faktycznych, sprowadzających się do uznania, że treść służebności ustanowionej na działce nr [...] podaje jej wymiary (a co za tym idzie, podane w projekcie wymiary znajdują odzwierciedlenie w treści służebności), w sytuacji gdy treść służebności nie podaje jej wymiarów liczbowo, a jedynie opisowo, oraz że treść służebności ustanowionej na działce nr [...] pozwala na poprowadzenie po tej działce mediów w sytuacji, gdy treść służebności nie daje takiego prawa właścicielowi działki władnącej; c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia przesłanek faktycznych rozstrzygnięcia sprawy, objawiające się przyjęciem, że na uwzględnienie nie zasługują argumenty skargi kwestionujące treść służebności, która obciąża działkę nr [...], oraz że argument o braku zgody skarżącego na przesunięcie ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] jest nieskuteczny z uwagi na treść służebności na działce nr [...], bez należytego uzasadnienia tego stanowiska. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 3 i 5 Pb w powiązaniu z przepisami Kpa. Skarżący opiera swoją argumentację na całkowicie błędnym, nadmiernie sformalizowanym założeniu, że uchybienie przez inwestora terminowi na uzupełnienie braków projektu rodzi bezwzględny, automatyczny obowiązek wydania decyzji odmownej. W ujęciu systemowym należy przyjąć jako wartość podstawową, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb, nie ma charakteru terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Jest to wyłącznie termin procesowy (instrukcyjny). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu, nawet po upływie wskazanego w nim terminu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli przed wydaniem decyzji negatywnej inwestor ostatecznie usunie nieprawidłowości, wydanie decyzji odmownej nie ma oparcia w przepisach prawa i raziłoby nadmiernym rygoryzmem (por. wyroki NSA z 19 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 2407/23 oraz z 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3517/19). Co więcej, należy stanowczo odrzucić forsowaną przez skarżącego koncepcję, jakoby organ musiał sięgać po nadzwyczajne środki w celu akceptacji dokumentacji złożonej po terminie. Oczekiwanie skarżącego, że administracja publiczna będzie stosować tak kazuistyczne i biurokratyczne pułapki na inwestorów, uderza w racjonalność i efektywność systemu prawa. Działanie organów, które na podstawie art. 79a Kpa poinformowały o konieczności ostatecznego uzupełnienia akt przed wydaniem decyzji, było w pełni legalne i pożądane z punktu widzenia ekonomiki postępowania. Podniesione w tym zakresie zarzuty są niezasadne. 3.4. Również nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rzekomego braku dostępu do drogi publicznej. W pierwszej kolejności należy wytknąć, że skarżący wadliwie sformułował ten zarzut. Nie wskazał bowiem konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu) powołanego paragrafu 14. Przepis ten składa się z kilku ustępów regulujących odmienne kwestie techniczne. W świetle bezwzględnych rygorów skargi kasacyjnej stanowi to istotne uchybienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać intencji skarżącego ani domyślać się, o którą jednostkę redakcyjną mu chodziło. Niezależnie od tego braku formalnego, zarzut ten jest całkowicie chybiony merytorycznie. Sąd I instancji prawidłowo zdekodował zakres kognicji organów architektoniczno-budowlanych. Czym innym jest bowiem badanie prawnego dostępu do drogi publicznej, a czymś diametralnie odmiennym rozstrzyganie sporów sąsiedzkich o fizyczny stan szlaku drogowego. Inwestor wylegitymował się aktem notarialnym ustanawiającym służebność gruntową przejazdu i przechodu przez działkę skarżącego. Dla organu administracji jest to wystarczający i wiążący dowód posiadania dostępu do drogi publicznej. Ewentualne zastrzeżenia skarżącego co do tego, że w terenie jest to "łąka", że brakuje utwardzenia, czy też że nie zgadza się on na konkretny przebieg infrastruktury, leżą całkowicie poza domeną prawa administracyjnego. Stanowią one materię prawa cywilnego i mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. 3.5. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za pozbawione racji. Organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W ujęciu systemowym obowiązki dowodowe organu w procesie budowlanym są ściśle zdeterminowane i wręcz ograniczone przez przepisy prawa materialnego (art. 35 ust. 1 Pb). Skoro inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz udokumentował dostęp do drogi publicznej, organy nie miały żadnych podstaw do prowadzenia dodatkowych, poszerzonych postępowań dowodowych w kierunku oczekiwanym przez skarżącego. Zasada proporcjonalności wymaga, aby postępowanie administracyjne prowadzono sprawnie i bez generowania zbędnych kosztów. Wymogi procesowe nie mogą stanowić pretekstu do sztucznego przedłużania procesu inwestycyjnego. 3.6. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W świetle tego przepisu uzasadnienie wyroku musi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie te rygory w sposób wzorcowy. Sąd Wojewódzki precyzyjnie i logicznie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Jasno wskazał, dlaczego uzupełnienie braków projektu po upływie terminu instrukcyjnego nie dyskwalifikuje wniosku inwestora, oraz wyczerpująco odniósł się do kwestii prawnego dostępu do drogi publicznej. Fakt, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną, nie oznacza wadliwości samego uzasadnienia. Stanowi to jedynie polemikę z trafnym rozstrzygnięciem, która nie mogła odnieść skutku w instancji kasacyjnej. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, wobec zrzeczenia się przez skarżącego rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.