II OSK 1991/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 747/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz Joanny Mróz kwotę 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 747/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującą J. M. i G. C. rozbiórki budynku biurowo-socjalnego, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w wyniku kontroli z dnia 4 kwietnia 2010 r. ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje budynek murowany z betonu komórkowego o wymiarach w rzucie poziomym 5,90 x 4,80 m (z ociepleniem ze styropianu grubości 12 cm) i wysokości w kalenicy ok 5 m, z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką. Wejście do budynku na poziomie parteru znajduje się od strony wschodniej, prowadzą do niego schody dwustronne o szerokości 2 m, w ścianie tej znajduje się również dwudzielne okno. W ścianie od strony północnej znajdują się dwa okna, od strony południowej – jedno okno na poziomie parteru, natomiast na poddasze prowadzą schody (13 stopni) i na poziomie poddasza istnieje taras o wymiarach 1,45 x 4,00 m, drzwi wejściowe oraz dwa okna jednodzielne. Od strony zachodniej przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości ok. 1,10 m od ogrodzenia i w ścianie od tej strony znajduje się otwór zabudowany luksferami oraz okno o wymiarach 0,80 x 0,50 m. Poddasze budynku jest w stanie surowym – niewykończone, parter – w stanie surowym – brak posadzek i tynków. Do budynku doprowadzone jest przyłącze wodociągowe i elektryczne oraz szambo, instalacje wewnętrzne nie zostały wykonane – stwierdzono czynne jedno gniazdo elektryczne i gniazdo siłowe 3-fazowe. Dodatkowo ze zdjęć, sporządzonych w trakcie ww. kontroli wynika, że na przedmiotowej działce istnieje drewniana altana (od około 1961 r.). Obecna w trakcie kontroli J. M. oświadczyła, że lokalizacja budynku murowanego wynika z ograniczenia działki strefą wód podziemnych, ponadto ogrodzenie działki od strony zachodniej nie przebiega w granicach działki – jest odsunięte o około 2 m. W trakcie prowadzonego postępowania Joanna Mróz podała, iż ww. obiekt był zgłoszony do realizacji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] w dniu 15 sierpnia 2008 r., zatem wymóg legalności w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został spełniony. Kwestia ta była przedmiotem postępowania wyjaśniającego zarówno przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], jak i organami administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji. Na ich podstawie nie stwierdzono, aby J. M. złożyła skuteczne zgłoszenie zamiaru realizacji budynku na ww. działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał w dniu 9 lutego 2015 r. drugiej kontroli w terenie, w trakcie której ustalono, że stan budynku jest identyczny, jak stwierdzony w trakcie kontroli z dnia 4 kwietnia 2010 r. Ponadto w toku prowadzonego postępowania J. M. dostarczyła do organu I instancji inwentaryzację geodezyjną z dnia 12 czerwca 2011 r. oraz z dnia 11 lutego 2015 r. przedmiotowej działki, z których wynika, iż od strony zachodniej sporny budynek jest zlokalizowany w odległości 3 m od faktycznej granicy nieruchomości. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. którym wstrzymał właścicielom nieruchomości J. M. i G. C. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku na opisanej wyżej działce oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do 26 czerwca 2015 r. dokumentów w postaci: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oceny stanu technicznego wykonanych robót. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nakazał J. M. i G. C., na mocy art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę budynku biurowo-socjalnego, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu przywołanej decyzji stwierdzono, iż zobowiązani nie dostarczyli do organu nadzoru budowlanego wymaganych dokumentów, co obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. M., zaskarżając jednocześnie, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy w trybie odwoławczym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został wyłączony postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i jako organ wyższej instancji w niniejszej sprawie został wskazany Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotu niniejszego postępowania. Zdaniem organu II instancji na działce nr [...] przy ul. [...] w L. jest realizowany przez właścicieli nieruchomości budynek murowany o wymiarach 5,90 x 4,80 m i wysokości w kalenicy ok. 5 m. W ocenie organu odwoławczego nie podlegał on wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanemu w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. W tym miejscu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie ww. przepisy, z uwagi na art. 6 ust. 1 przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), który stanowi, iż w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie przywołanych przepisów nowelizacyjnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosujemy przepisy dotychczasowe. Przywołany powyżej przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy odnosi się do realizacji na podstawie zgłoszenia parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Sporny obiekt budowany ma wprawdzie powierzchnię około 28 m2, jednak nie jest obiektem parterowym w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż ma użytkowe poddasze z osobnym wejściem i tarasem oraz jest częściowo podpiwniczony. Ponadto ustalono, że skarżąca złożyła do Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki wniosek z dnia 15 maja 2008 r. o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na prowadzeniu usług komisowych dla samochodów osobowych i motocykli, obejmującej m.in. realizację pomieszczenia biurowo-socjalnego i garażu o łącznej powierzchni zabudowy 70 m2. Teren budowy w momencie jej rozpoczynania był przeznaczony pod tereny aktywności gospodarczej z przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność produkcyjno-wytwórczą i składowo-magazynową, taką jak produkcja przemysłowa, średnia wytwórczość, zaplecze techniczne budownictwa, bazy sprzętu i transportu, składy, magazyny, hurtownie, urządzenia obsługi rolnictwa oraz inne formy działalności gospodarczej wraz z zapleczem administracyjnym i socjalnym. W ocenie organu odwoławczego budowa budynku biurowo-socjalnego została rozpoczęta pod koniec 2008 r. i stanowi on przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast poglądu skarżącej, że przedmiotowy budynek powstał legalnie, w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia 15 maja 2008 r. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, iż skarżąca dokonała jedynie skutecznego zgłoszenia przyłącza wody do projektowanego budynku gospodarczo-administracyjno-socjalnego (według opisu technicznego) przy ul. [...] w L. (pismo Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury, Budownictwa z dnia 19 sierpnia 2008 r.) Jednocześnie w piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. na pytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], Urząd Miasta v Wydział Architektury i Budownictwa stwierdził, że w latach 2008-2011 nie wydano pozwolenia na budowę na ww. działce ani nie potwierdzano zamiaru wykonania na tej działce obiektu kubaturowego. Fakt wniesienia zgłoszenia nie może budzić wątpliwości. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą jednoznacznie stwierdzić, że zgłoszenie z dnia 15 maja 2008 r., na które powołuje się skarżąca w ogóle było złożone. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie mogą stwierdzić faktu, iż zgłoszenie z dnia 15 maja 2008 r., zostało dokonane i jest ono skuteczne. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca samowolnie rozpoczęła realizację budynku biurowo-socjalnego. Obiekt podlega legalizacji w trybie art. 48-49 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r., co umożliwiono współwłaścicielkom nieruchomości. Skarżąca nie skorzystała jednak z prawa do legalizacji, zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane były do nakazania rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w dacie rozpoczęcia robót budowlanych omawiana działka nie była rolna, co jednoznacznie wynika z przedkładanych przez skarżącą dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2015 r. wniosła J. M. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca zrealizowała na nieruchomości stanowiącej jej współwłasność budynek biurowo-socjalny, parterowy z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony (pomieszczenie na wodomierz) o wymiarach 5,90 m x 4,80 m i wysokości 5 m. Budynek wymurowany jest z bloczków, posiada dach o konstrukcji drewnianej, dwuspadowy kryty blachodachówką. Do budynku od strony wschodniej prowadzą na parter schody dwustronne, a na poddasze schody zewnętrzne od strony południowej. Realizacja przedmiotowego budynku rozpoczęła się pod koniec 2008 r. Opisana inwestycja polegała zatem na budowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowiła roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jak wynika z akt sprawy inwestor przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego budynku nie uzyskał stosownego pozwolenia na jego budowę, przez co dopuścił się tzw. samowoli budowlanej. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym protokole kontroli z dnia 4 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 9 lutego 2015 r. i jako takie nie budzą wątpliwości. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że wznoszony budynek biurowo-socjalny nie podlegał wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy odnosi się do realizacji na podstawie zgłoszenia parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Sporny obiekt budowany ma wprawdzie powierzchnię około 28 m2, jednak nie jest obiektem parterowym w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż jak słusznie zauważył organ budowlany ma użytkowe poddasze z osobnym wejściem i tarasem oraz jest częściowo podpiwniczony. Nadto jak wynika z ustaleń organów w dacie rozpoczęcia robót budowlanych działka skarżącej, na której realizowano sporny budynek nie była rolną, co jednoznacznie wynika z przedkładanych przez nią dokumentów – pismo Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury Budownictwa i Urbanistyki z dnia 27 maja 2008 r. W tych uwarunkowaniach przyjąć należało, że realizacja budynku bez względu na jego wymiary wymagała pozwolenia na budowę, co też organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dowodzi natomiast, że ww. budynek socjalno-biurowy powstał legalnie, w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie z dnia 15 maja 2008 r. złożone w Urzędzie Miasta [...]. Wskazany organ nie potwierdził bowiem faktu wpływu takiego zgłoszenia. Przeciwnie w piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. wskazał, że w latach 2008-2011 nie wydawał pozwolenia na budowę na omawianą działkę ani też nie potwierdzał zamiaru wykonania na niej obiektu kubaturowego. Ponadto podkreślić należy, że realizowany budynek nie odpowiada opracowaniu zawierającemu charakterystykę inwestycji – załącznik do wniosku z dnia 15 maja 2008 r. o wydanie wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki. Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżąca była świadoma skutków niewykonania nałożonych nań obowiązków, gdyż jak wynika z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ pouczył ją o ewentualnym nakazie rozbiórki w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. W związku z nieprzedłożeniem przez skarżącą w wyznaczonym terminie kompletu wymaganych dokumentów, organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, prawidłowo orzekły o nakazie jego rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1. art. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu: – zaniechania oceny, czy rysunki wchodzące w skład opracowania zawierającego charakterystykę planowanej inwestycji zawartego w formularzu o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2008 r. można uznać za skuteczne w świetle przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) zgłoszenie budowy; – błędnego przyjęcia, że realizowana inwestycja nie jest obiektem parterowym w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.b. i jako taka nie podlegała wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem Skarżącej, zgromadzonym materiałem dowodowym oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie); – błędnego przyjęcia, że realizowana inwestycja nie odpowiada opracowaniu zawierającym charakterystykę planowanej inwestycji zawartym w formularzu o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2008 r. poprzez nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem Skarżącej oraz zgromadzonym materiałem dowodowym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego objętego kwestionowanym przez skarżącą nakazem rozbiórki. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym przedmiotowy budynek nie podlegał wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, ze organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego jako podstawę prawną orzeczonego nakazu rozbiórki. Zaznaczyć należy, że kwestia ustalenia, czy budowa obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia ma podstawowe znaczenie dla wyboru właściwej procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49b Prawa budowlanego, ewentualnie naprawczej uregulowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego organ nadzoru budowlanego powinien w sposób wyczerpujący ustalić te wszystkie okoliczności faktyczne, które determinują kwalifikację prawną obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza faktyczna i prawna zawarta w decyzji organu odwoławczego nie pozwalała na jednoznaczne zweryfikowanie zastosowanego w sprawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym (pkt a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Wskazać trzeba, że w decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto żadnych ustaleń w omawianym zakresie. Z kolei z decyzji organu odwoławczego wynika, że o wykluczeniu zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego zadecydowało ustalenie, że "Obiekt budowlany na działce nr 3/1 (...) ma wprawdzie powierzchnię 28 m2, jednak nie jest obiektem parterowym w rozumieniu przywołanego przepisu, gdyż ma użytkowe poddasze z osobnym wejściem i tarasem oraz jest częściowo podpiwniczony". Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że ocena organu odwoławczego co do charakterystyki spornego obiektu nie została uzasadniona w sposób pozwalający na jednoznaczną jego kwalifikację w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem, jakimi kryteriami prawnymi kierował się przy ocenie, że sporny obiekt ma "użytkowe poddasze", a zatem nie jest budynkiem "parterowym". Słusznie wskazano w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej, że kwestia parametrów poddasza oraz jego przeznaczenia nie została należycie wyjaśniona przez organy obu instancji, co zostało również pominięte przez Sąd Wojewódzki. W decyzji organu odwoławczego zawarto opis budynku, w którym wyszczególniono tylko jego wysokość "w kalenicy ok. 5,0 m z dachem dwuspadowym", jednak nie podano wysokości poddasza. Również w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu brak jest dokumentu pozwalającego na określenie omawianych danych, a tym samym jednoznaczne określenie poddasza. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na brak definicji ustawowej "poddasza", co uzasadnia posługiwanie się tym pojęciem w znaczeniu powszechnie używanym, traktującym poddasze jako przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku. Przyjmuje się, że poddasze to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Jednak rozróżnienie poddasza użytkowego i nieużytkowego wymaga uwzględnienia jego wysokości w kontekście regulacji § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki WSA z 27 sierpnia 2013 r., II SA/Gd 353/13, z 25 maja 2010 r., VII SA/Wa 599/10). W niniejszej sprawie nie dokonano ponadto konkretnych ustaleń dotyczących przeznaczenia konkretnej nieruchomości i możliwych sposobów jej zagospodarowania. Wprawdzie Sąd Wojewódzki, w ślad za organem odwoławczym, wskazał na to, że działka zabudowana spornym budynkiem nie ma charakteru rolnego, jednak okoliczność ta nie została w sposób rzetelny zweryfikowana. Dostrzec bowiem należy, że to nie przeznaczenie nieruchomości, lecz charakter obiektu był główną przeszkodą według organu odwoławczego do zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji przyjęcia, iż sporna inwestycja nie mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia. Z tych względów należało uznać, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób wystarczający okoliczności faktycznych i prawnych związanych z kwalifikacją prawną obiektu, zwłaszcza w kontekście wymienionych przepisów Prawa budowlanego, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie tzw. samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do jednoznacznego określenia podstawy prawnej, od której zależna jest ocena, czy wybudowanie obiektu wymagało pozwolenia, czy ewentualnie zgłoszenia. Z przyczyn wyżej podanych decyzja organu odwoławczego tego wymogu nie spełnia, co musiało skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Tym samym zasadny okazał się wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku, którym przedwcześnie zaakceptowano orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki. W sytuacji gdy w dotychczasowym postępowaniu nie dokonano w sposób prawidłowy kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, to drugorzędne znaczenie miało zagadnienie związane z tym, czy złożenie wniosku z 15 maja 2008 r. połączone było z dokonaniem zgłoszenia budowlanego. Niewątpliwie materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na rzetelne ustalenie okoliczności, w jakich doszło do złożenia przez inwestorów opracowania zawierającego charakterystykę planowanego obiektu budowlanego. Rację ma skarżącą, że niewyjaśnienie przez organ administracji charakteru pisma i dokumentacji złożonej 15 maja 2008 r. nie powinno wywoływać ujemnych konsekwencji dla podmiotu działającego jako wnioskodawca przed organem administracji publicznej. Jednocześnie Sąd Wojewódzki bez wyjaśnienia swojego stanowiska zawarł w uzasadnieniu wyroku konstatację, że zrealizowany budynek nie odpowiada opracowaniu zawierającemu charakterystykę inwestycji i stanowiącemu załącznik do wniosku z 15 maja 2018 r. o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie sprawy powyższe zagadnienie będzie więc wymagało ewentualnie ponownej oceny, o ile będzie to wynikało z właściwej kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 188 p.p.s.a. i art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.