II OSK 1982/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o. o. z/s w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 518/21 w sprawie ze skargi H. sp. z o. o. z/s w L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2021 r. nr 824/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 518/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z/s w L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia 26 lipca 2021 r., nr 824/2021, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, dalej także: "DWINB". Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134, art. 136 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ zażaleniowy naruszył ww. przepisy procedury administracyjnej w aspekcie ustaleń odnośnie daty doręczenia postanowienia organu I instancji, pomimo, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który stanowi dokument urzędowy z datą pewną, bezspornie widnieje data 24 maja 2021 r., oraz podpis osoby uprawnionej do reprezentacji strony (prezesa spółki), brak zatem było podstaw do przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów odnośnie ustalenia daty doręczenia postanowienia PINB stronie żalącej się, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.; - naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 76 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania przedstawiciela skarżącej spółki złożony przez skarżącą dopiero na etapie skargi do Sądu, zobowiązywał organ zażaleniowy do wyjaśnienia kwestii daty doręczenia postanowienia PINB pomimo, że ww. dowód z przesłuchania strony nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ jest dowodem niewystarczającym na podważenie wiarygodności dokumentu urzędowego z datą pewną, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, a ponadto wniosek ten nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji z uwagi na to, że to na skarżącym, a nie na organie ciąży obowiązek przedłożenia takich dowodów na etapie składania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, które pozwalają organowi II instancji na pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego w całości bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896, z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnione uchylenie zaskarżonego postanowienia, wobec bezpodstawnego uznania przez sąd, iż zwrotne potwierdzenie odbioru pochodzące od placówki pocztowej operatora wyznaczonego budzi pewne wątpliwości, pomimo braku wykazania przez stronę jakichkolwiek dowodów, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący nie wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizę sytuacji procesowej rozpocząć należy od odnotowania, że w odniesieniu do zażalenia skarżącej na postanowienie PINB w Legnicy o wstrzymaniu robot budowlanych, wydane zostało zarówno postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania – wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 518/21, jest przedmiotem kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie – jak i postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – w tej sprawie zapadł wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 463/21, który jest przedmiotem skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 1981/22. W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (np. wyrok NSA w Warszawie z 23.07.1999 r., sygn. akt I SA 350/98; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania adminsitracyjnego", LEX/el 2023, pkt 14 do art. 134. Po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może dopiero postanowić o uznaniu odwołania za wniesionego z naruszeniem obowiązującego terminu (por. A. Wróbel, op. cit. uwaga 12 do art. 134; A. Golemba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Cebera, J. Firlus, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, uwaga 5 do art. 134; postanowienie NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1237/16; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1551/19). Tak więc postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem tego wniosku strony, wydanie takiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, jest niezgodne z prawem (por. Barbara Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2022, pkt 3 do art. 134). Należy zatem rozważyć jakie są skutki wyeliminowania, wyrokiem sądu administracyjnego, postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, dla oceny legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Oceniając relację między wskazanymi postanowieniami zauważyć najpierw można, że nie chodzi o wzajemny stosunek opisany w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji, a inną decyzją musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Związek ten można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Przykładem takiego ciągu działań jest proces inwestycyjny. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el 2023, uwagi do art. 145: III. Przesłanki wznowienia postępowania. Zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu jako przesłanka wznowienia. Pkt 4; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2007, s. 267; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 98; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06; wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 511/15). Taki związek nie zachodził między postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu a postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. To drugie postanowienie wydane zostało w oparciu o stan prawny będący skutkiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a nie w oparciu o to postanowienie. Skutkiem prawnym uchylenie wyrokiem sądu administracyjnego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest stan, w którym w obrocie prawnym pozostaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, mimo ze kwestia przywrócenia terminu nie jest ostatecznie rozstrzygnięta. Skoro wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 463/21, uchylono zaskarżone postanowienie, oddalenie skargi na postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, mimo braku ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu. Stan ten stanowiłby naruszenie art. 134 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie zatem WSA we Wrocławiu, powołując się na art. 134 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. uznał, że rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia było przedwczesne. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się przede wszystkim do podstaw prawnych uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie są skuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.