II OSK 1956/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy A.C. po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 105/16 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K.G. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 105/16 oddalił skargę K.G. (dalej Skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) – po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., z dnia [...] października 2015 r., nr [...], nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, związanych z budową elektrowni wiatrowej na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...], realizowanej z odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], wydanej przez Starostę Powiatu [...] – uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane) nakazał K.G. przedłożenie w terminie do dnia [...] września 2015 r., dokumentów dotyczących budowy zespołu ww. elektrowni wiatrowych: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej ustawa o udostępnianiu). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po analizie przedłożonej dokumentacji stwierdził, iż posiada ona braki i wezwał Skarżącego do jej uzupełnienia, w terminie do dnia [...] września 2015 r., poprzez dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającej zmianę usytuowania jednej z dwóch elektrowni wiatrowych. Ponieważ inwestor nie wywiązał się we wskazanym terminie z ww. obowiązku, wobec tego organ stopnia powiatowego wydał, wskazaną na wstępie, decyzję z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytoczywszy treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że inwestor zmienił usytuowanie jednej z elektrowni wiatrowych o ok. 120 m od miejsca, w którym była projektowana. Organ II instancji stwierdził, że skoro obowiązek przedłożenia dokumentacji zamiennej obejmował całość ww. inwestycji, to należało wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, odnośnie całości inwestycji, a nie jedynie jej części. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowa była ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że inwestor w przedmiotowej sprawie winien uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającą zmianę usytuowania jednej z dwóch elektrowni wiatrowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy o udostępnianiu, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany: decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczących: a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, c) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego; które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z ww. przepisu, katalog wykluczeń w nim zawartych jest katalogiem zamkniętym, dlatego też nie można go traktować rozszerzająco. Dodatkowo, zdaniem organu II instancji, obowiązek przedłożenia nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na znaczną zmianę lokalizacji jednej z badanych elektrowni wiatrowych, powoduje również obowiązek pozyskania nowej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie miał możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 k.p.a. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o udostępnianiu. W wyroku WSA w Łodzi wskazano, że za zasadną uznać należało konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Dotyczy to w szczególności przeprowadzenia postępowania i objęcia rozstrzygnięciem całej prowadzonej przez skarżącego inwestycji, na którą uzyskał on pozwolenie na budowę. WSA w Łodzi ponadto wskazał, że decyzja środowiskowa, w przeciwieństwie np. do decyzji o warunkach zabudowy, która operuje pojęciem "teren inwestycji", określa m.in. rodzaj i miejsce inwestycji (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu). Owo miejsce – usytuowanie inwestycji nie zaś teren na którym ma być sytuowane - jest także punktem odniesienia dla ustalania wpływu inwestycji na środowisko. Stąd też, w ocenie Sądu, miejsce to nie powinno być identyfikowane li tylko z terenem działki, na której inwestycja ma być realizowana. Z drugiej strony, co umknęło uwadze organów nadzoru budowalnego, zmiana lokalizacji jednej z elektrowni i jej przesunięcie o 120 m w ramach działki nr [...] odnosiła się do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś do ustaleń postępowania środowiskowego. Załączona decyzja środowiskowa Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r., na co trafnie wskazuje skarżący, istotnie jako miejsce usytuowania turbin wskazuje działki nr [...] i [...]. Organ nie zbadał zaś w jaki sposób i czy w ogóle miejsce realizacji przedsięwzięcia ustalone w toku postępowania środowiskowego zostało zmienione, rodząc potrzebę już to ubiegania się o nową decyzję środowiskową już to o jej zmianę w trybie art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowcza konkluzja o potrzebie legitymowania się przez inwestora nową decyzją środowiskową jest zatem co najmniej przedwczesna. Wadliwe jest również stanowisko o "wyeliminowaniu z obrotu prawnego" decyzji środowiskowej w związku z upływem "czteroletniego terminu ważności decyzji, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przedmiotowego przepisu w roku 2015 (...)". Termin, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu dotyczy bowiem wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Ten zaś został w niniejszej sprawie złożony w okresie ważności decyzji (jak wynika z decyzji pozwoleniowej - w dniu [...] listopada 2010 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Wyrokowi WSA w Łodzi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przepisów postępowania w sposób, który ma istotny wpływ na wynik postępowania i niesłuszne uznanie, że organ administracji miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, iż organ winien wydać decyzję merytoryczną. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię: - art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu, a w konsekwencji w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej; - art. 72 ust.1, art. 72 ust. 2 pkt 1 a w zw. a art. 82 ust.1 pkt 1 lit. a i art. 72 ust. 2 b i ust. 3 ustawy o udostępnianiu poprzez błędne przyjęcie, że dokonane przez inwestora zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego spowodują zmiany uwarunkowań określonej w wydanej decyzji środowiskowej, i tym samym uznanie, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy WSA w Łodzi prawidłowo ocenił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i dalej, czy organ II instancji zasadnie stwierdził, że nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mając na uwadze kwestie czy inwestor obowiązany jest w niniejszej sprawie uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającą zmianę usytuowania jednej z dwóch elektrowni wiatrowych. Należy podkreślić, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 548/18). Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 384/18). Zdaniem NSA, Sąd I instancji niewłaściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W opinii NSA, ponad wszelką wątpliwość brak jest podstaw prawnych do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającą zmianę usytuowania jednej z dwóch elektrowni wiatrowych, z uwagi na fakt, że zmiana lokalizacji elektrowni wiatrowej na działce [...] obr. [...], gmina [...] nie spowodowała zmian uwarunkowań, określonych w wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestycja projektowana jest bowiem na tej samej działce budowlanej, dla której określone zostały środowiskowe uwarunkowania, a jej parametry zgodne są z granicznymi parametrami w niej określonymi. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której wyżej mowa w jej pkt 1 określa tylko lokalizację dwóch elektrowni wiatrowych na działkach nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] bez szczegółowego odniesienia się do lokalizacji przedmiotowych elektrowni (np. w układzie współrzędnych lub odległościowych w stosunku do granic nieruchomości) co powoduje faktycznie, że skarżący, z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, ma uprawnienie do dowolnej lokalizacji elektrowni w obszarze działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] w oparciu o przedmiotową decyzję bez konieczności występowania o jej zmianę bądź wydanie nowej decyzji. Należy również wskazać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie były w niniejszej sprawie na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi bowiem rodzaj wstępnej zgody na inwestycję, w której inwestor otrzymuje informację o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie realizacji przedsięwzięcia, o warunkach i wymogach związanych z zaplanowaniem przedsięwzięcia pod względem jego wpływu na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi uprawnienie inwestora do realizacji inwestycji w kształcie wynikającym z jej treści w odniesieniu do uwarunkowań środowiskowych. Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, zasadą jest także założenie, że dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Chodzi bowiem o to, aby ocena oddziaływania dokonana w ramach postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji była całościowa i kompleksowa oraz obejmowała wszystkie aspekty przedsięwzięcia, a więc jego kontekst strategiczny (jego relację do celów określanych w programach, planach, politykach lub strategiach wskazujących na potrzebę realizacji przedsięwzięcia i wyznaczających interes publiczny dla obszaru, na którym planuje się przedsięwzięcie), programowo-przestrzenny (obejmujący uwarunkowania związane z możliwą lokalizacją przedsięwzięcia przy uwzględnieniu jego rodzaju, skali i charakterystyki technicznej) oraz projektowy (dane techniczne charakteryzujące parametry oddziaływania przedsięwzięcia istotne z punktu widzenia standardów jakości i emisyjnych, będących podstawą zezwolenia na realizację przedsięwzięcia). Co ważne również, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Warto zwrócić uwagę, że nowelizacja ustawy o udostępnianiu, na którą powołuje się Skarżący ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że jednoznacznie daje możliwość zmiany decyzji wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane bez konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w określonych przypadkach, tj. w przypadku decyzji polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu dotyczącym: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego; kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne itp. Co ważne jednak, zmiany powyższe nie mogą spowodować zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To w rozpatrywanej sprawie nie będzie miało miejsca. Należy bowiem zaznaczyć, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie podkreślono, że przedmiotowa inwestycja w zmienionym zakresie nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz na higienę i zdrowie użytkowników projektowanych obiektów budowlanych. Zmiana zatwierdzonego projektu budowlanego nie spowoduje zmiany obszaru oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych, gdyż wraz z zastosowaniem mniejszych generatorów i krótszych łopat wirników zmniejszy się moc akustyczna źródła z 103,9 dB(A) na 102,5 dB(A), co gwarantuje zachowanie dopuszczalnych wartości hałasu w granicach obszaru oddziaływania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. Podsumowując, należy uznać, że organ II instancji jest w posiadaniu wszelkich materiałów i informacji niezbędnych do załatwienia niniejszej sprawy bez konieczności przedstawiania nowej decyzji środowiskowej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.