II OSK 1955/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Swarzędz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1382/14 w sprawie ze skargi Gminy Swarzędz na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Swarzędz (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z [...] października 2014 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] września 2014 r. cofnął z urzędu decyzję własną z [...] marca 2006 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące: odprowadzenie ścieków opadowych z terenu zlewni kolektora deszczowego Swarzędz Południe do rzeki Cybiny w km. 8+345 oraz wykonanie urządzeń wodnych – wylotu ścieków opadowych do odbiornika i zbiornika retencyjnego ścieków opadowych. Pozwolenie zostało udzielone Gminie Swarzędz. Jednocześnie Prezydent Miasta Poznania uznał za niezbędne pozostawienie urządzeń wodnych, wykonanych zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2006 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 136 ust 1 pkt 1, art. 138 ust. 1, art. 139 ust. 4 oraz art. 140 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2012, poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2012 r. Prezydent Miasta Poznania nałożył na skarżącą obowiązek wykonania ekspertyzy, jednocześnie wskazując zakres oraz termin jej wykonania. Nałożenie obowiązku było związane z ustaleniem, że skarżąca nie wywiązywała się z warunków wykonywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2006 r. Ponadto w okresie od 6 sierpnia do 10 sierpnia 2012 r. doszło do zamknięcia kąpieliska na Jeziorze Maltańskim z uwagi na zanieczyszczenie wody. Dostarczone przez skarżącą wyniki badań jakości ścieków wypływających z kolektora wskazały, że w próbkach z 24 października 2012 r., 20 listopada 2013 r. oraz 4 grudnia 2013 r. występują bakterie Escherichia coli, azot amonowy i fosfor ogólny, a więc wskaźniki świadczące o obecności ścieków bytowych. Ich wartość w dwóch przypadkach wskaźnika bakterii E. coli wykraczała poza skalę oznaczalności. Pismem z 8 listopada 2013 r. ponownie wezwano skarżącą do przedłożenia ekspertyzy. Wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 25 kwietnia – 13 maja 2013 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazały na uchybienia w przestrzeganiu warunków decyzji z [...] marca 2006 r., w tym występowanie w ściekach opadowych bakterii E. coli. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] października 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji szczegółowo przedstawiając wyniki badań świadczące o zmianie warunków pozwolenia wodnoprawnego, co uzasadniało cofnięcie decyzji wydanej w tym przedmiocie. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Swarzędz. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 136 Prawa wodnego ma charakter decyzji uznaniowej. W przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie zakodowanej w nim normy prawnej organ może działając w granicach uznania administracyjnego podjąć jedno z wskazanych w nim działań lub nie podejmować żadnych działań. Sąd I instancji podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne nakładało na skarżącą obowiązek takiego zorganizowania działalności objętej tym pozwoleniem wodnoprawnym, które gwarantowałoby odprowadzanie do rzeki Cybiny wyłącznie ścieków opadowych. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli podmiot, który zamierza korzystać z wód w sposób szczególny, nie jest w stanie zagwarantować odprowadzania do wód wyłącznie ścieków opadowych, to powinien ubiegać się o pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków tego rodzaju, jakie faktycznie będą przez niego odprowadzane, a więc w niniejszej sprawie zmieszanych ścieków opadowych i bytowych. Sąd I instancji podkreślił, że nawet jeżeli wprowadzenie do kanalizacji deszczowej ścieków bytowych nie zostało dokonane bezpośrednio przez skarżącą lub za jej zgodą, to jednak zmiana taka musi zostać uznana za dokonaną przez skarżącą. Skarżąca zaniechała bowiem takiego zorganizowania procesu odbioru i odprowadzania ścieków opadowych, który zabezpieczyłby je przed wprowadzeniem do nich ścieków bytowych. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił wyniki przeprowadzonych w sprawie badań. W ocenie Sądu I instancji, prowadzą one do wniosku, że w latach 2012, 2013 i 2014, co najmniej kilkukrotnie doszło do zmieszania w przedmiotowym kolektorze ścieków opadowych i bytowych i wprowadzenia zmieszanych ścieków do wód rzeki Cybiny. Oznacza to, że doszło do zmiany zarówno celu i zakresu korzystania z wód, jak i zmiany warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Stwierdzone naruszenia jako wielokrotnie powtarzające się nie miały charakteru incydentalnego. W ocenie Sądu I instancji, spełnione zostały zatem przesłanki dla zastosowania przez organ art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a zebrane przez nie dowody pozwoliły na stwierdzenie, że doszło do zmiany celu i zakresu korzystania z wód. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja oparta została na jednorazowej i wyrywkowej kontroli wody. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że za cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego przemawia interes społeczny wymagający utrzymywania należytego stanu ekologicznego rzeki Cybiny ze względu na konieczność ochrony zdrowia osób korzystających z kąpieliska miejskiego Jeziora Maltańskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Swarzędz. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżąca dopuściła się uchybień w wykonaniu warunków pozwolenia wodnoprawnego przez wprowadzanie do odbiornika zamiast ścieków deszczowych i roztopowych mieszaniny ścieków deszczowych i roztopowych wraz ze ściekami bytowymi. Skarżąca podkreśliła, że nie zmieniła celu i zakresu korzystania z wód ani też warunków wykonywania uprawnień wynikających z pozwolenia. Ponadto Gmina Swarzędz zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, pomimo że nie wyjaśniono sposobu, w jaki doszło do zmieszania się w kanalizacji deszczowej ścieków opadowych ze ściekami bytowymi. Powoduje to, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący w celu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym przewidzianych przepisami prawa w dwukrotnej wysokości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym przewidzianych przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego. Należy bowiem podkreślić, że Prezydent Miasta Poznań już decyzją z [...] września 2012 r. nałożył na skarżącą obowiązek wykonania przedmiotowej ekspertyzy i także ustalił zakres oraz termin jej realizacji. Nastąpiło to z powodu naruszenia warunków ustalonych w osnowie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2006 r. Należy także dodać, że w okresie od 6 sierpnia do 10 sierpnia 2012 r. nastąpiło zamknięcie kąpieliska na Jeziorze Maltańskim z uwagi na zanieczyszczenie wody. Ponadto dostarczone nawet przez skarżącą wyniki badań jakości ścieków wypływających z kolektora jednoznacznie potwierdziły, że w próbkach z 24 października 2012 r., 20 listopada 2013 r. oraz 4 grudnia 2013 r. występują bakterie Escherichia coli, azot amonowy i fosfor ogólny, czyli wskaźniki świadczące o obecności ścieków bytowych. Z kolei wartość w dwóch przypadkach wskaźnika bakterii E. coli wykraczała poza skalę oznaczalności. Należy również zaznaczyć, że pismem z 8 listopada 2013 r. ponownie wezwano skarżącą do przedłożenia ekspertyzy. Natomiast wyniki kontroli dokonanej w dniach 25 kwietnia – 13 maja 2013 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu również wykazały naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a w szczególności występowanie w ściekach deszczowych bakterii E. coli. Należy także podkreślić, że osnowa pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie nakłada na skarżącą obowiązek odprowadzania do rzeki Cybiny tylko ścieków opadowych. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli uprawniony podmiot, który zamierza korzystać z wód w sposób szczególny nie może zabezpieczyć odprowadzenia do wód śródlądowych tylko ścieków opadowych to powinien wystąpić o pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków tego rodzaju, które faktycznie mają być przez niego odprowadzane, czyli tak jak w tej sprawie zmieszanych ścieków opadowych i bytowych. Natomiast jeżeli nawet wprowadzenie do kanalizacji deszczowej ścieków bytowych nie było bezpośrednio dokonane przez skarżącą czy też za jej zgodą, to jednak taka sytuacja faktyczna musi zostać uznana za dokonaną przez skarżącą. Wynika to z tego, że to właśnie skarżąca nie zorganizowała procesu odbioru i odprowadzania ścieków opadowych w sposób, który zabezpieczałby przed wprowadzeniem do nich ścieków bytowych. Z kolei ustaleń faktycznych jednocześnie wynika, że w latach 2012, 2013 i 2014 co najmniej kilka razy nastąpiło zmieszanie w przedmiotowym kolektorze ścieków opadowych i bytowych, a następnie wprowadzenie zmieszanych ścieków do wód rzeki Cybiny. Dlatego też nastąpiła zmiana zarówno celu jak i zakresu przedmiotowego korzystania z wód, a także zmiana warunków wykonywania uprawnień ustalonych w osnowie pozwolenia wodnoprawnego (tj. pkt IV.3). Powyższe naruszenia były wielokrotne czyli oczywiście nie miały charakteru jednostkowego. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższy prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny w tej sprawie nie nastąpiło także naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wynika to z tego, co Sąd I instancji także zasadnie stwierdził, że wystąpiły przesłanki do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z 17 marca 2006 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca zmieniła zarówno cel jak i zakres korzystania z wód śródlądowych, a w rezultacie warunki wykorzystania uprawnień ustalone w osnowie pozwolenia wodnoprawnego (pkt IV.3.). Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia granic uznania administracyjnego, które ma zastosowanie przy wydawaniu decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Należy w tym przypadku podzielić stanowisko Sądu I instancji, że za cofnięciem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stoi również interes społeczny dotyczący zabezpieczenia wymaganego przez ustawodawcę stanu jakości wód rzeki Cybiny ze względu na obowiązek ochrony zdrowia osób, które korzystają właśnie z kąpieliska miejskiego Jeziora Maltańskiego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.