II OSK 1943/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1881/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 maja 2015 r. znak ... w przedmiocie odmowy pozwolenia na podział zabytku nieruchomego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1881/15 uwzględnił skargę A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 maja 2015 r., znak: ... w przedmiocie odmowy pozwolenia na podział zabytku nieruchomego i uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 4 pkt 1, art 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 poz. 1446) o oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. W. i R. W. od decyzji Prezydenta m. W., zw. dalej Prezydentem, z dnia 17 listopada 2014 r., odmawiającej pozwolenia na podział nieruchomości - działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ..., położonej w W. przy ul. W. ..., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie niesporne jest, że willa murowana przy ul. W. ... w W. wraz z działką i zielenią o charakterze parku-ogrodu wpisana została do rejestru zabytków decyzją z dnia 16 maja 1988r. (cała dawna nieruchomość stanowiąca działkę nr 103). Postanowieniem z dnia 10 lutego 1999 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił na podział hipoteczny nieruchomości, a następnie decyzją z dnia 19 lipca 1999r. zezwolił G. P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie wpisanym do rejestru zabytków (przy ul. W. ...). W związku z tym nieruchomość faktycznie podzielono na działki ... z willą i ogrodem i ... zajmującą północno-zachodnią część działki pierwotnej, na której usytuowano wolnostojący jednorodzinny budynek mieszkalny. Sąsiadujący z nią wąski fragment działki nr ... zagospodarowano jako ogród. Z opinii Działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 21 stycznia 2013 r. wynika m.in., że część działki ..., o wydzielenie której wnosi skarżąca, stanowi wąski pas gruntu położony pomiędzy granicą tej działki i granicą wydzielonej działki .... Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji argumentował, że zasada integralności i niepodzielności zabytkowych założeń, będąca jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej, jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie i organ winien w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnić na czym może polegać, w razie podziału nieruchomości - działki ewidencyjnej nr ... – naruszenie tej zasady w stosunku do układu przestrzennego, którego głównym elementem architektonicznym wyróżniającym się w zabudowie ul. W. jest zabytkowa willa oraz układ przestrzenny frontowego ogrodu ozdobnego z tarasem i gazonem. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane wydzielenie wąskiego pasa gruntu na tyłach nieruchomości zagrozi niepodzielności i integralności kompleksu i przyczyni się do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 Ppsa, 134 § 1 Ppsa, art. 135 Ppsa, art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez uchylenie decyzji organu wynikające z błędnego ustalenia, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane "wydzielenie wąskiego pasa gruntu na tyłach nieruchomości" zagrozi niepodzielności i integralności kompleksu i przyczyni się do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) A. i R. W. wnieśli o oddalenie skargi (kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa stwierdzić należy, że Sąd ten uzasadnił wyrok w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w ww. przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W szczególności Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia, przywołał również niezbędne przepisy prawa, wraz z ich wyjaśnieniem, oraz odniesieniem się do stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Jednocześnie analiza kwestionowanego wyroku, w kontekście zaskarżonej decyzji, prowadzi do jednoznacznego stanowiska, iż nie było podstaw do pozostawienia decyzji w obrocie prawnym. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą uchylenia decyzji może być więc brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w braku przekonującego uzasadnienia decyzji. W tym kontekście trafnie Sąd I instancji zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji organu nie zamieszczono argumentacji, która wyjaśniałaby przyjęty powód rozstrzygnięcia, tj. odmowę pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości. Słusznie podkreślił, że decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna zawierać takie uzasadnienia aby nie było wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przedmiotowa decyzja nie odnosi się w sposób zindywidualizowany do zachowania bądź braku zachowania zasady integralności i niepodzielności przy podziale działki ewidencyjnej nr .... Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Odnosząc się do naruszenia pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 3 § 1 Ppsa, 134 § 1 Ppsa, art. 135 Ppsa) w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zostały one uzasadnione. Całkowicie niezrozumiały jest cel postawienia przez organ zarzut naruszenia art. 135 i 134 § 1 Ppsa, pierwszy z nich nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Z drugiego zaś wynika, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (z wyjątkiem przypadków określonych w art. 57a Ppsa). Nadto w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 maja 2015 r., a zatem kontrolował działalność administracji publicznej i zastosował środki określony w ustawie, brak było więc podstaw do uznania, iż naruszył on art. 3 § 1 Ppsa. Precyzja i jasność zarzutów jest rzeczą kluczową przy formułowaniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany jej granicami. W związku z tym nie może zastępować strony składającej środek odwoławczy w precyzowaniu zarzutów, ani nie może domyślać się jej intencji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.