II OSK 1571/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 145/16 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 145/16, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], którym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. uchylono postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmawiające uzgodnienia zamierzenia zawartego w projekcie: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, wydanie w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykazał, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie, w szczególności poprzez brak odpowiednich zaleceń, co do dalszego postępowania i niemożność ich zastosowania, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia. Mając to na uwadze M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zamieszczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazówki dla organu odwoławczego, zgodnie z którymi organ ten został zobowiązany przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające - nie są i nie mogą być uznane za zalecenie dostatecznie jednoznaczne. Nie jest też możliwe do wykonania zalecenie, zgodnie z którym organ odwoławczy miałby wykazać, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające. Zarówno bowiem postępowanie wyjaśniające jak i wykazanie, że jego przeprowadzenie nie jest wystarczające, wiążą się ściśle z przedmiotem postępowania, jakim jest uzgodnienie projektu budowlanego. Nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jakiego oczekuje od organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji, bez jednoznacznego i wyraźnego wskazania, w jakim zakresie organ to postępowanie powinien przeprowadzić. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. G., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreśla się, że zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera elementów konstrukcyjnych w nim wymienionych, w tym stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy uzasadnienie to sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną tego wyroku (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; ONSA i wsa 2009, nr 3, poz. 39). Orzeczenie sądu nie będzie się poddawało takiej kontroli zwłaszcza w sytuacji, gdy jego uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie o określonej treści (zob. wyroki NSA: z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3680/15; z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I GSK 2060/15; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17; z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 801/16; z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1145/17 - publ. w CBOSA). W świetle powyższych uwag podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, jest logiczne i spójne, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Z uzasadnienia tego wyroku wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że zasadniczym motywem uchylenia przedmiotowego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. było naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyrażonej w sposób wyczerpujący i stanowiącej prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie wykazał bowiem, aby zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, które powinno mieć charakter pewnego wyjątku, zamiast stanowiącego regułę podjęcia orzeczenia merytorycznego. W szczególności, wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało także sformułowane w sposób zrozumiały wskazania, co do dalszego postępowania organu administracji. Z tego elementu uzasadnienia wyroku, ale również z całokształtu jego motywów, wynika że organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie, a gdy uzna to za konieczne przeprowadzić w tym celu we własnym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe (art. 136 § 1 K.p.a.), chyba że okazałoby się ono niewystarczające dla samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał bowiem trafnie NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11- "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy". Sąd pierwszej instancji nie mógł natomiast określić dokładnego zakresu i kierunku wskazanego dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż na obecnym etapie sprawy ewentualna potrzeba oraz możliwość jego przeprowadzenia pozostawiona została ocenie organu odwoławczego w kontekście wykazania przez ten organ przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.