II OSK 1939/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 153/24 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części obrębu ewidencyjnego B. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 153/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części obrębu ewidencyjnego B., odrzucił skargę w części obejmującej § 24 pkt 7 i 8 zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "P.3" oraz w części obejmującej § 25 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały (pkt 1) i w pozostałej części oddalił skargę (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 7 lutego 2024 r. B. sp. z o.o. w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 24 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 i 9. Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła podjęcie: 1. § 24 ust. 2 pkt 7 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 u.p.z.p. oraz z § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "z.t.p.") przez użycie zwrotów niedookreślonych, niejasnych i niezdefiniowanych, tj. "uciążliwości odorowe", a przez to niedających adresatowi normy prawa możliwości zachowania się zgodnie z tą normą i wiedzy w zakresie wyznaczonego normą sposobu dopuszczalnego zachowania, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, 2. § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 9 z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 tej ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie projektowe") w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 143 z.t.p. polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak jednoznacznej możliwości powiązania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z częścią treści planu miejscowego, tj. § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych" z zapisem w studium, tj.: P – tereny produkcji, baz składów magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością, co czyni uchwałę niezgodną ze studium i naruszającą jego ustalenia, w sytuacji gdy ustalenia planu miejscowego powinny być konsekwencją ustaleń studium. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym powyżej zakresie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła m.in., że użyty w § 24 ust. 2 pkt 7 oraz § 25 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały zwrot "uciążliwości odorowe" jest nieostry, niejasny i nieprecyzyjny bowiem nie określa i nie wskazuje prowadzenia jakiego rodzaju działalności zakazuje się na określonym terenie, a które emitują "uciążliwości odorowe" i mogą być ich źródłem. Rada Gminy nie wskazała cech decydujących o jakości zapachu powietrza, tj. rodzaju zapachu, intensywności czy częstości występowania zapachu. Adresat normy nie jest w stanie określić jakiego rodzaju przedsięwzięcia nie może prowadzić, bowiem brak jest jakiejkolwiek normy (czy warunków) określającej to. Rada uchwalając plan pominęła też treść rozporządzenia z.t.p., bowiem w słowniku pojęć uchwały nie zawarła legalnej definicji "uciążliwości odorowych" zwłaszcza, że jednoznacznej definicji niedookreślonego zwrotu nie można odszukać w słowniku języka polskiego. Tego typu regulacja daje możliwość nadmiernie swobodnej interpretacji i podważa wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do organów państwa i przyzwoitej legislacji. Strona podniosła ponadto, że treść uchwały pozostaje niezgodna z załącznikiem nr 2 do tej uchwały, tj. mapą, gdzie "P" oznaczono w taki sam sposób jak w studium. Niewątpliwie część tekstowa planu oraz graficzna stanowią całość. Postanowienia części tekstowej planu oraz oznaczenia powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem części tekstowej planu miejscowego. W niniejszej sprawie powiązanie takie nie jest możliwe i oznacza to, że zostały naruszone zasady sporządzania planu. Skarżąca wskazała, że prowadzi działalność związaną z wytwarzaniem energii elektrycznej, przesyłaniem energii elektrycznej, dystrybucją i handlem, chowem i hodowlą świń, uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt itp. Spółce przysługuje prawo własności do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] położonej w B., gmina B., powiat [...] (obręb [...]). Na działce, która objęta jest zaskarżoną uchwałą i oznaczona jest w studium symbolem "P", planowana jest inwestycja – B.1 sp. z o.o. W zakładzie tym będą przetwarzane produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. 3 drobiowe, trzody chlewnej i bydła. Produktami uzyskiwanymi w zakładzie będą m.in. mączka mięsno-kostna i tłuszcz. Niezbędne przy tym będzie zaopatrzenie zakładu w energię elektryczną, cieplną, gazową, wodę. Niezbędna będzie też utylizacja odpadów jako produktu ubocznego przy produkcji. Skarżąca ma zamiar dostarczać i sprzedawać energię elektryczną i cieplną do przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji mączki, a także utylizować odpad powstały w wyniku produkcji mączki. W jej ocenie, zaskarżona część uchwały negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej oraz spółki planującej przedsięwzięcie, ponieważ może pozbawić ich pewnych uprawnień albo uniemożliwić ich realizację, tj. poprzez nieuzyskanie pozwolenia na budowę przez B.1 sp. z o.o. dla planowanego zamierzenia. Przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę będzie treść obecnego brzmienia uchwały – niezgodnego z założeniami studium bowiem zakazuje prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów, w sytuacji, gdy studium przewiduje na działce m.in. warsztaty i obiekty obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. reprezentowana przez Wójta Gminy B. wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, użyty w zaskarżonej uchwale zwrot odnoszący się do "uciążliwości odorowych" jest zwrotem powszechnie używanym w planowaniu przestrzennym. Do tej pory nie był on kwestionowany przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Kierując się zasadą proporcjonalności, ograniczono prawo własności, ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia. B. sp. z o.o. pozostawiono możność rozbudowy i prowadzenia działalności, zakazano jedynie wykorzystywania w procesie produkcyjnym odpadów zwierzęcych powodujących odory. Skarżąca została poinformowana o opracowywaniu planu miejscowego oraz o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, jednak nie złożyła do planu uwag oraz nie wzięła udziału w dyskusji. Dokument jakim jest studium, jest dokumentem o bardzo małym stopniu szczegółowości. Ustalenie w studium – tj. P – tereny produkcji, baz, składów, magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością, nie oznacza, że ustalenia takie zostaną w całości i bez zmian przeniesione do planu miejscowego. Organ dodał, że odory w środowisku dotychczas nie zostały w żaden sposób prawnie unormowane. Nie są ustalone również przepisami prawa metodyki referencyjne określania nasilenia odorów w środowisku. Przepisy art. 222 ust. 5-7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska "nie zostały dotychczas skonsumowane". Aktualnie dla dokonania oceny można wykorzystać wartości odniesienia substancji w powietrzu np. siarkowodoru lub/ i amoniaku, progi zapachowe substancji (progi wyczuwalności), literaturowe metody oceny oparte o metodyki wykorzystywane w innych krajach lub np. dostępne na stronach Ministerstwa Klimatu i Środowiska opracowania takie jak Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Warszawa, 5 września 2016 r., czy też obszerne opracowanie "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" wykonane na zlecenie Ministerstwa Środowiska. W piśmie z 11 kwietnia 2024 r. strona skarżąca, wykonując zobowiązanie Sądu z 2 kwietnia 2024 r., wyjaśniła że B. sp. z o.o. z siedzibą w B. prowadzi działalność gospodarczą głównie w przedmiocie wytwarzania energii elektrycznej, przesyłania energii elektrycznej oraz chowu i hodowli świń – blisko 10 lat. Głównym miejscem i siedzibą wykonywania działalności gospodarczej spółki jest B. nr [...], tj. działki ewidencyjne oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...]. Działki te powstały w wyniku podziału, zaś wcześniej miały numery [...] oraz [...]. Skarżąca dzierżawi te nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, strona dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym na planie symbolami "P3" i "P4", co tym samym dowodzi istnienia jej interesu prawnego do zaskarżenia niniejszej uchwały jak również jego naruszenia. Działka numer [...] położona jest w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczona jest symbolem P4 – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Działka nr [...] położona jest w obrębie ewidencyjnym [...] i oznaczona jest symbolem P3, P4 – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Podobnie działka nr [...]. W planie miejscowym w § 25 dla terenu oznaczonego symbolem P4 obowiązują ustalenia (tak też w przypadku P3 w paragrafie poprzednim) "zakaz lokalizacji działalności powodującej uciążliwości odorowe" (ust. 2 pkt 8) oraz "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją i przetwarzaniem odpadów zwierzęcych" (pkt 9). Plan miejscowy określił przeznaczenie nieruchomości gruntów dzierżawionych przez spółkę w sposób zdecydowanie odmienny od sposobu zawartego w studium, ponieważ ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny oznaczone literą P, czyli ww. działki, to tereny produkcji, baz, składów, magazynów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w części podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu, dzierżawa działek nr [...], [...] i [...] jako tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego. Skoro skarżąca nie posiada prawa własności do działek objętych regulacją właściwą dla terenu P4 i P3, to nie może być mowy o naruszeniu jej interesu prawnego. W związku z tym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga w zakresie, w jakim dotyczy terenu oznaczonego symbolem P3 (część § 24 pkt 7 i 8 zaskarżonej uchwały) oraz P4 (§ 25 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały), podlega ona odrzuceniu. Natomiast wobec tego, że skarżąca kwestionuje także regulacje uchwały nr [...], dotyczące terenu oznaczonego symbolem P5, a regulacje te odnoszą się do należącej do niej działki nr [...], należy uznać, że w pozostałym zakresie spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, wynikający z prawa własności. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała jednak, że interes ten został naruszony. Skarżąca nie prowadzi i nie zamierza prowadzić działalności na terenie działki nr [...]. Działalność taką, polegającą na przetwarzaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego prowadzić ma B.1 sp. z o.o. z siedzibą w B., zaś skarżąca ma dostarczać energię elektryczną i cieplną do tego przedsięwzięcia, a także utylizować odpady powstałe w wyniku produkcji mączki. W ocenie Sądu strona także i w tym przypadku nie wskazała przepisu prawa, z którego wynika jej uprawnienie, ograniczone lub odebrane zaskarżonym aktem. Nie przedstawiła też jakiejkolwiek umowy łączącej ją ze wspomnianą spółką B.1. Teren P5 zgodnie z planem jest przeznaczony pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, a zatem może tam być prowadzona działalność produkcyjna, jednak z ograniczeniami wynikającymi z wymagań ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Skarżąca nie wystąpiła o pozwolenie na budowę zakładu produkcji mączki natomiast kroki w celu uzyskania takiego pozwolenia podjęła spółka B.1, zaś w oparciu o przedstawione dokumenty nie sposób stwierdzić, czy i jakiego rodzaju umowy łączą tę spółkę ze skarżącą ani na czym opiera się prawo ww. spółki do dysponowania działką nr [...]. Wobec tego nie można też mówić o ewentualnym uniemożliwieniu skarżącej kontynuowania umowy bądź umów zawartych ze spółką B.1 w związku z obowiązywaniem zaskarżonej części uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. co do punktu drugiego, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (punkt drugi) i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części obrębu ewidencyjnego B., w części co do § 24 ust. 2. pkt 7 i 8, jednocześnie zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wyrokowi zarzucono naruszenie: – przepisów prawa materialnego: 1. art. 140 k.c., art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego, podczas gdy skarżąca wykazała, że uchwała w zaskarżonej części ingeruje w jej uprawnienia właścicielskie, ograniczając możliwość swobodnego rozporządzania i korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, bowiem brak spójności pomiędzy aktami prawa miejscowego, tj. studium a planem miejscowym i niewyjaśnienie pojęcia "uciążliwości odorowych" powoduje, że planowana inwestycja przez inwestora nie może być zrealizowana, z uwagi na brak możliwości na działce [...] prowadzenia działalności związanej z produkcją, w tym z produkcją zwierzęcą, powodującą uciążliwości odorowe, 2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia projektowego w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz §6 w zw. § 143 z.t.p. w zw. z art. 101 u.s.g. przez ich pominięcie i błędne uznanie, że co do zasady na działce skarżącej możliwe jest prowadzenie działalności produkcyjnej z ograniczeniami wynikającymi z wymagań ochrony środowiska i ochrony zdrowia, podczas gdy z treści uchwały wynika, wprost że zakazuje się prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów, zakaz działalności powodującej uciążliwości odorowe, a co tym samym narusza interes prawny skarżącej; – przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 101 u.s.g. Konstytucji przez jego błędną interpretację i uznanie, że skarżąca winna wskazać przepis prawa, z którego wynika jej uprawnienie, ograniczone lub odebrane, podczas gdy nie jest to elementem obligatoryjnym skargi, lecz samo podanie przyczyn uzasadniających wniesienie skargi pozwala na uznanie tego elementu za spełnionego, a w tym przypadku ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością przez skarżącą, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający skarżącej zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia przez sprzeczne twierdzenia w jego treści. Pismem z 11 marca 2025 r. skarżąca kasacyjnie przedłożyła wniosek dowodowy, w którym zawarła żądanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci: – wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów z 23 kwietnia 2024 r., – postanowienia Wójta Gminy B. z 17 października 2024 r., na fakt wystąpienia przez przedstawicieli spółki B. sp. z o.o. do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, negatywnego zaopiniowania przez Wójta Gminy B. wydania zezwolenia skarżącej na zbieranie i przetwarzanie odpadów zwierzęcych, interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi, naruszenia przez zaskarżony akt prawa miejscowego uprawnień skarżącej oraz ingerowania w sferę jej praw i obowiązków, uniemożliwiając realizację już rozpoczętego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się zarzutów naruszenia art. 140 k.c., art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 101 u.s.g. należy wyjaśnić, po pierwsze, że do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dochodzi w przypadku, gdy zaskarżona uchwała, naruszając interes prawny lub uprawnienie skarżącego, równocześnie narusza obowiązujący porządek prawny. Natomiast gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (w przypadku uchwał planistycznych granicach udzielonego ustawowo organom gminy władztwa planistycznego), wówczas brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego aktu lub jego części. Po drugie, wszelkie ustalenia planu miejscowego odnoszące się do przeznaczenia terenu, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie to z perspektywy właściciela, to nic innego jak ograniczenie swobody korzystania z przedmiotu własności w rozumieniu art. 140 k.c. Ograniczanie praw podmiotowych właściciela (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają bowiem charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń. Z tych też względów z jednej strony, nie sposób zgodzić się z konkluzją Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, że jego interes prawny został naruszony, skoro odwoływał się do prawa własności działki nr [...], objętej ustaleniami planu ograniczającego między innymi sposób prowadzenia na jej terenie działalności gospodarczej. Z drugiej strony zaś, powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ (o czym poniżej) do naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie przez ograniczenie jej uprawnienia do korzystania z działki nr [...] doszło w granicach przewidzianych prawem. Organom gminy na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje (albo zakazu konkretnych przedsięwzięć), nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych uchwałą. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9.06.1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że władztwo planistyczne gminy, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości (o czym wyżej wspomniano), nie ma charakteru absolutnego. Będąca jego konsekwencją ingerencja we własność, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858), w tym musi pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a co za tym idzie, nie może naruszać samej istoty prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji społecznego zainteresowania ograniczeniem realizacji inwestycji wpływających niekorzystnie na środowisko i zdrowie, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, odwołując się między innymi do przeprowadzonej w procedurze sporządzania projektu planu dyskusji publicznej, wprowadzenie zakazów kwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie należy uznać za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy. Zakazy określone w § 24 pkt 7 i 8 zaskarżonego planu są bowiem wynikiem ważenia w przez organ planistyczny interesu indywidualnego przedsiębiorcy oraz interesu publicznego, które w zgodzie z zasadą proporcjonalności, doprowadziło do koniecznego ograniczenia praw właściciela, lecz bez naruszenia ich istoty z uwagi na ochronę zdrowia i środowiska. Wypada dodać, że dopuszczalność wprowadzania w planie miejscowym zakazów i ograniczeń w zakresie przeznaczania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania podyktowanych ochroną przed odorem znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 18.04.2023 r., II OSK 1226/20, LEX nr 3575607). Przedstawione wyżej uwagi i ocena zaskarżonego wyroku pod kątem powyższego zarzutu sprawia, że podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 57 p.p.s.a. w zw. art. 101 u.s.g. Konstytucji RP traci na znaczeniu. Jedynie na marginesie należy wskazać, że sformułowanie przywołanych podstaw kasacyjnych jest obarczone błędami formalnymi. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu Konstytucji RP, który jej zdaniem miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem. Nie dookreśliła też, który paragraf art. 57 p.p.s.a. oraz który ustęp art. 101 u.s.g. został naruszony przez Sąd I instancji. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że przedstawienie podstaw kasacyjnych w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia projektowego w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. § 143 z.t.p. w zw. z art. 101 u.s.g., którego ewentualna skuteczność dawałaby podstawy do zakwestionowania zaskarżonych ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały." Z akt sprawy wynika, że zgodnie z ustaleniami studium, działka skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem P – tereny produkcji, baz, składów, magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością. Z kolei w ustaleniach planu miejscowego teren ten, również oznaczony symbolem P, został określony jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a zatem ustalenia te nie naruszają ustaleń studium. Natomiast to, że ustalenia § 24 precyzują zasady zagospodarowania tego terenu, w tym wprowadzają ograniczenia i zakazy w tym zakresie, nie świadczy o sprzeczności tej części uchwały z ustaleniami studium. Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red. Z. Niewiadomski], Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103). Nienaruszanie ustaleń studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeżeli wcześniej w studium wskazano taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Z kolei według § 8 ust. 2 rozporządzenia projektowego: "Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego." Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie tego przepisu nie wyjaśnia na czym ono polegało. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części zatytułowanej "Zarzut II" wskazuje, że: "treść studium i planu nie jest spójna i nie ma możliwości ich powiązania", nie odnosi się natomiast do relacji pomiędzy częścią graficzną i tekstową samego planu, o której mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia projektowego. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżony plan został uchwalony z naruszeniem § 6 w zw. z § 143 z.t.p. Zgodnie § 6 z.t.p.: "Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy." Stosownie zaś do § 143 z.t.p.: "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej." Także w odniesieniu do zarzutu naruszenia tych przepisów brakuje w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze wypada przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Związanie granicami skargi sprawia też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości konkretyzowania, czy też korygowania podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269; 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170), zaś sama kontrola kasacyjna może być prowadzona tylko w zakresie i kierunku wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie (wyrok NSA z 9.04.2024 r., II GSK 1943/23, LEX nr 3737956). Nieuzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, była kwestia dopuszczalności wprowadzonych zaskarżonym planem ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego kasacyjnie podyktowana ochroną środowiska i ochroną zdrowia. Z uwagi na brak istotnych wątpliwości w sprawie, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracji uznał za niezasadny wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie zawarty w piśmie z 11 marca 2025 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.