II OSK 1746/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1133/23 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2021 r., Nr XLVI/978/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Czersko Polskie – Mokra II" w Bydgoszczy 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2, 2. stwierdza nieważność § 3 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki nr [...], obr. [...] położonej w B. przy ul. [...], 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Miasta Bydgoszcz na rzecz K.P. kwotę 1187 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1133/23, rozpoznając skargę K. P. na uchwałę nr XLVI/978/21 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Czersko Polskie – Mokra II" w Bydgoszczy, odrzucił skargę w części dotyczącej § 3 pkt 3 lit. e uchwały (pkt 1), a w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2). Kwestionując wskazaną uchwałę w części odnoszącej się do przepisów § 3 pkt 3 lit. b-e skarżący jako użytkownik wieczysty działki nr [...], oznaczonej w planie miejscowym jako teren 1.P-U (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej), zarzucił przyjęcie ich z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej skutkującym wprowadzeniem rozwiązań uniemożliwiających korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Skarżący wyjaśnił, że grunt został wydzierżawiony A. S., która od wielu lat prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą polegającą na skupie złomu. Przyjęte w zakwestionowanym planie miejscowym rozwiązania są jego zdaniem sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy przyjętego uchwałą nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. oraz poprzednio obowiązującym na tym obszarze planem miejscowym. Zawarte w przywołanych przepisach zakazy lokalizacji składowisk i spalarni odpadów, lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów powodują, że dzierżawca gruntu nie uzyska kolejnego zezwolenia na zbieranie odpadów. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżący będąc użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i powołując się na ograniczenie uprawnień wynikających z tego prawa w następstwie ustaleń planu miejscowego, ma legitymację do zaskarżenia tych przepisów planu, które odnosiły się do działki nr [...], tj. przepisu § 3 pkt 3 lit. b, c i d uchwały. Skarżący natomiast nie posiadał legitymacji do skutecznego zaskarżenia § 3 pkt 3 lit. e uchwały, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie jednostki planistycznej 2.P-U, na której terenie nie jest położona działka nr [...], co uzasadniało odrzucenie skargi w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii legalności wprowadzonych w § 3 pkt 3 lit. b-d uchwały zakazów Sąd Wojewódzki stwierdził, że określone w planie przeznaczenie terenu działki nr [...] jest uzasadnione ustaleniami studium. Zgodnie ze studium działka ta położona jest w strefie aktywności gospodarczej G6, w ramach której wyznaczono m.in. obszar aktywności gospodarczej ograniczając go do funkcji usługowo-produkcyjnej oraz terenu obiektów technicznej obsługi miasta, dla którego wskazano następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: zachowanie istniejących oraz możliwość rozbudowy i realizacji nowych obiektów technicznej obsługi miasta, w tym m.in. obiektów Zespołu Elektrociepłowni; przekształcenie istniejących pól irygacyjnych oraz części składowiska popiołów EC na funkcje aktywności gospodarczej. Ponadto, dla strefy G6 w granicach terenu technicznej obsługi miasta, na którym położona jest działka skarżącego. Nie ma w studium zapisów dotyczących wyznaczenia obszarów czy lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. Wprowadzone dla jednostki 1.P-U zakazy dotyczące lokalizacji na jej terenie składowisk (stanowiących jedną z form unieszkodliwiania odpadów) i spalarni odpadów oraz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, skoro nie wypowiada się ono wprost odnośnie tej sfery działalności na terenie G6, a zatem nie sposób uznać, że w planie miejscowym przyjęto całkowicie odmienne, sprzeczne regulacje odnośnie tej materii niż w studium. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza zapisów studium wskazuje na istniejące uwarunkowania stanowiące uzasadnienie dla wprowadzenia kwestionowanych przez skarżącego zakazów. Jednocześnie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ planistyczny wprowadzając na terenie jednostki planistycznej 1.P-U kwestionowane przez skarżącego zakazy wyszczególnione w § 3 pkt 3 lit. b-d uchwały nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wraz ze skargę wynika, że na działce nr [...] od 2013 r. podmiot, któremu skarżący wydzierżawia grunt prowadzi działalność w zakresie skupu złomu i obrotu surowcami wtórnymi i odpadami oraz, że na mocy decyzji Prezydenta Bydgoszczy z 7 sierpnia 2013 r. uzyskał on zezwolenie na zbieranie na tym gruncie określonych odpadów, obowiązujące do 31 lipca 2023 r. Wynika z tego, że na działce nr [...] nie była i nie jest prowadzona działalność w postaci składowiska odpadów (stanowiącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów) i spalarni odpadów, a więc instalacji służących do unieszkodliwiania odpadów. Skarżący nie zgłosił też w toku procedury planistycznej woli prowadzenia takiej działalności na działce nr [...]. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu nie sposób uznać, że organ planistyczny wprowadzając zakaz lokalizacji składowisk i spalarni odpadów nadużył przysługujące mu władztwo planistyczne i nie uwzględnił interesu skarżącego, skoro skarżący nie uzewnętrznił wobec organu w toku procedury planistycznej zamierzeń prowadzenia działalności we wskazanym zakresie. Odnośnie wprowadzonego w § 3 pkt 3 lit. c uchwały zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko Sąd pierwszej instancji pokreślił, że taki zakaz wprowadzony był już w planie miejscowym z 2013 r. (§ 19 pkt 2 lit. a). Trudno jest więc w takiej sytuacji podzielić argument skarżącego o ograniczeniu skarżącemu dotychczasowych przysługujących mu uprawnień. W kwestii natomiast wprowadzonego w § 3 pkt 3 lit. d uchwały zakazu działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, Sąd Wojewódzki wskazał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż dopuszczono wytwarzanie, zbieranie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów związanych z technologią świadczonych usług i produkcji. Dopuszczono zatem w planie miejscowym wskazane czynności z zakresu gospodarki odpadami, ale nie jako działalność samoistną, wiodącą, lecz związaną ze świadczonymi usługami i produkcją, co jest spójne z określonym w planie przeznaczeniem terenu 1.P-U - jako terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol "P") oraz zabudowy usługowej (symbol "U"), a nie teren gospodarowania odpadami o symbolu "O". O zasadności wprowadzonych ograniczeń świadczą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazane przez organ okoliczności związane z potrzebą poprawy ładu przestrzennego (w tym walorów architektonicznych i estetycznych terenu i obiektów), poprawy jakości życia mieszkańców, ograniczenie uciążliwości dla środowiska, a także uwarunkowania przedmiotowego terenu wynikające z niedalekiego sąsiedztwa terenów przeznaczonych do działań naprawczych w środowisku z uwagi na ich zdegradowanie i udokumentowane skażenie (gruntu i wód podziemnych), tj. pól irygacyjnych (przy ul. (...)) oraz bliskiego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej na osiedlu [...]. W skardze kasacyjnej K. P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt 2, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 pkt 3 lit. b-d uchwały w części dotyczącej działki nr [...] będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącego podczas, gdy: a) organ naruszył art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie nowego planu miejscowego nieuwzględniającego treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy, a tymczasem plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a w przedmiotowym studium wskazano, że ma mieć miejsce "rozwój strefy aktywności gospodarczej oraz zachowanie i wzbogacenie wartości istniejącego zainwestowania; prowadzenie działań mających na celu tworzenie terenów inwestycyjnych [...]", a co za tym idzie zaistniała proceduralna wadliwość przy uchwalaniu nowego planu miejscowego i uchybienia tego nie dostrzegł Sąd a quo, przez co skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.; b) organ przy uchwalaniu nowego planu miejscowego naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności odnoszonej do interesu prawnego właściciela gruntu, przejawiającego się w prawie do korzystania z rzeczy i zagospodarowaniu tego terenu w sposób dotychczasowy, a tymczasem prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb; naruszania zasad sporządzania i w konsekwencji ograniczenia praw przysługujących skarżącemu względem terenu stanowiącego jego własność (pozostającego w użytkowaniu wieczystym); c) organ przy uchwalaniu nowego planu miejscowego naruszył art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności odnoszonej do interesu prawnego właściciela gruntu (użytkownika wieczystego) poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy na skutek zmiany zagospodarowania terenu w sposób całkowicie arbitralny, dowolny i nieproporcjonalny, a tymczasem skarżący ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 140 § 1 k.c. poprzez tzw. błąd subsumpcji sprowadzający się do tego, że ograniczenie praw skarżącego przez plan miejscowy (wprowadzający m.in. "zakaz lokalizacji składowisk odpadów i spalarni odpadów" oraz "zakaz działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów") w sposób dalej idący niż przewiduje to studium i uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Czersko Polskie – Mokra" w Bydgoszczy, przyjęty uchwałą nr XLIII/944/13 Rady Miasta Bydgoszczy z 26 czerwca 2013 r., który jako jedyne ograniczenie w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wprowadził w § 7, tj. zakaz wprowadzania do ziemi odcieków powstających podczas czasowego gromadzenia odpadków lub magazynowania surowców, mimo że oba plany miejscowe zostały przyjęte w oparciu o to samo studium, nie stanowi naruszenia ww. przepisów, podczas gdy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a co za tym idzie nie sposób zgodzić się z Sądem a quo, że skarga winna zostać oddalona; - art. 22 Konstytucji RP poprzez tzw. błąd subsumpcji sprowadzający się do tego, że w ocenie Sądu a quo ograniczenie skarżącemu i jego dzierżawcy dotychczasowego prowadzenia działalności gospodarczej (tj. użytkownika wieczystego w formie wydzierżawienia gruntu na potrzeby prowadzenie skupu złomu, a dzierżawcy w formie prowadzenia skupu złomu) na skutek wprowadzonych zakazów nie stanowi naruszenia ww. przepisu Konstytucji, podczas gdy Konstytucja przewiduje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a taki w niniejszej sprawie nie zachodzi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności § 3 pkt 3 lit. b, c, d uchwały w części dotyczącej działki nr [...] będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącego, zasądzenie od Rady Miasta Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Bydgoszczy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w niej jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zakwestionował wyrok Sądu pierwszej instancji w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji, oddalające skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 3 pkt 3 lit. b, c i d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżącego kasacyjnie nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnicze zarzuty i argumenty odnosiły się do nieprawidłowej akceptacji jako legalnego zakazu działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów określonego w § 3 pkt 3 lit. d uchwały i w tym zakresie okazały się uzasadnione. W pozostałej części obejmującej zarzuty odnoszące się do § 3 pkt 3 lit. b i c zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną. Zasadne okazały się te spośród zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, że Sąd meriti wadliwie uznał zakaz zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów określony w § 3 pkt 3 lit. d planu za zgodny ze studium i stanowiący wyraz proporcjonalnego wyważenia interesu publicznego wyrażającego się w potrzebach ochrony ładu przestrzennego, środowiska, zdrowia i życia ludzi z interesem prywatnym użytkownika wieczystego działki [...]. W dacie wejścia w życie kwestionowanego planu sytuacja prawna skarżącego kasacyjnie jako użytkownika wieczystego działki nr [...] ukształtowana była poprzez określony od wielu lat sposób korzystania polegający na prowadzeniu na jej terenie skupu złomu oraz obrotu surowcami wtórnymi i odpadami. Z ujawnionych i niekwestionowanych w toku postępowania okoliczności faktycznych wynika, że skarżący jako użytkownik wieczysty od 2013 r. dzierżawi wskazaną działkę podmiotowi prowadzącemu na jej terenie wskazaną wyżej działalność w oparciu o zezwolenie na zbieranie odpadów z 7 sierpnia 2013 r. udzielone do dnia 31 lipca 2023 r., zmienione decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. Okoliczność, że działalność w zakresie zbierania i magazynowania odpadów prowadzi dzierżawca nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego jako użytkownika wieczystego w tej sprawie, albowiem przepisy planu wykluczając możliwość dotychczasowego sposobu korzystania z działki wkroczyły w jego sferę prawną. Sposób wykorzystywania działki w dacie uchwalania planu polegający na prowadzeniu tam skupu złomu oraz obrotu surowcami wyznaczał granice interesu prawnego skarżącego, w ramach którego należało rozważyć legalność kwestionowanych przez niego przepisów planu. Skarżący zasadnie dopatrzył się nieprawidłowości w stanowisku Sądu Wojewódzkiego odnośnie zgodności wprowadzonego w § 3 pkt 3 lit. d planu zakazu z postanowieniami studium, co czyni zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zasadnymi w tej części. W studium teren działki skarżącego znajduje się w strefie G6 aktywności gospodarczej, usługowo – produkcyjnej oraz obiektów technicznej obsługi miasta. Z tego wynika, że studium w sposób szeroki określiło kierunek zagospodarowania w strefie G6, obejmujący również produkcję. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że tak określony kierunek rozwoju zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość prowadzenia na terenie nim objętym działalności w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów z powołaniem się na brak wyznaczenia w studium obszarów oznaczonych literą "O" wyraźnie dedykowanych gospodarowaniu odpadami. Jest to argumentacja niewystarczająca i nieuwzględniająca całego kontekstu systemowego, w tym regulacji ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 779), zwanej dalej u.o., której definicje winny były posłużyć do stwierdzenia, że prowadzenie działalności zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów nie jest dopuszczalne tylko w strefach oznaczonych literą "O", ale możliwe również w obszarach przeznaczonych pod działalność produkcyjną. Skoro bowiem gospodarowanie odpadami stanowi zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów (art. 3 pkt 2 u.o.), a przetwarzanie odpadów obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 pkt 21 u.o.), z kolei odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 pkt 14 u.o.), to działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w rozumieniu odzysku, która w efekcie końcowym doprowadza odpady do stanu ponownej używalności (zdatności do dalszego, innego rodzaju wykorzystania), spełnia wymogi uznania jej za działalność produkcyjną, w wyniku której dochodzi do wytwarzanie produktów. Gospodarowanie odpadami, obejmujące przetwarzanie, recykling lub odzysk odpadów prowadzi do powstania nowych produktów lub materiałów, co wpisuje się w klasyczną definicję produkcji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, że działalność polegająca na odzysku, recyklingu lub innym przetwarzaniu odpadów może być prowadzona na terenach przeznaczonych pod funkcje produkcyjne w planach miejscowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., II SA/Kr 498/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r., II SA/Łd 855/21, wyroki NSA z: 27 października 2017 r., 12 stycznia 2021 r., II OSK 3318/21). Jeśli działalność w postaci odzysku odpadów kwalifikowana jest jako działalność produkcyjna, to również poprzedzające ją i w istocie niezbędne etapy w postaci zbierania i magazynowania odpadów również mogą być takim przeznaczeniem objęte, co potwierdza definicja przetwarzania obejmująca również "przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie". Za wyłączeniem działalności w postaci zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów nie może przemawiać argument, że tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami określa się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem "O". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) określało wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z przepisów rozporządzenia wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Tego rodzaju działalność dopuszczalna jest również na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O" (tak wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16, aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie). Wobec tego działalność skupu złomu i obrót odpadami w celu ich dalszego użytku mieści się w przeznaczeniu określonym w studium. Studium zaś nie wykluczyło expressis verbis działalności gospodarczej związanej z odpadami, w tym z ich gromadzeniem w celu odsprzedaży i dalszego użytku. Wobec tego nie można było stwierdzić, tak jak uczynił to Sąd a quo i organ uchwałodawczy, że wprowadzony zakaz jest zgodny ze studium. W okolicznościach niniejszej sprawy wykluczenie tego rodzaju działalności w planie z powołaniem się na sprzeczność ze studium nie jest prawidłowe. W tym zakresie naruszono art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sposób podważający legalność § 3 ust. 3 lit. d uchwały o planie i trafność stanowiska Sądu a quo w powyższej kwestii. Analizowane w całokształcie postanowienia studium podważają stanowisko Sądu o tym, że uzasadniały one wprowadzony w planie zakaz działalności w zakresie odpadów dotychczas prowadzonej na działce skarżącego. Ani postanowienia studium, ani sąsiedztwo zabudowy wielomieszkaniowej, ani terenów pól irygacyjnych w kwartale ul. (...) i (...), z powołaniem się na ochronę ładu przestrzennego, ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, nie potwierdzają potrzeby wykluczenia z terenów produkcyjno–usługowych działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów. W studium w części obejmującej kierunki rozwoju (pkt 2.2.3.) dla stref aktywności gospodarczej oznaczonych literą "G" obejmującej tereny istniejących i projektowanych usług, zakładów produkcyjnych, składów itp., określono podstawowe działania, wśród których oprócz wyeksponowanej przez organ i Sąd Wojewódzki poprawy ładu przestrzennego i jakości życia mieszkańców poprzez ograniczenia związane z uciążliwością dla środowiska i zapewnieniem stref izolacji w postaci zieleni, przewidziano również istotne z punktu widzenia sytuacji skarżącego: rewaloryzację istniejących struktur poprzez modernizację istniejącego zainwestowania i likwidację negatywnego wizerunku obszaru. Główne kierunki rozwoju tych terenów to: utrzymanie i dalszy rozwój aktywności gospodarczej na bazie projektowanej rozbudowy układu komunikacyjnego, utrwalenie istniejących struktur przemysłowo – składowych i usługowych poprzez intensyfikację zabudowy, rewaloryzację istniejących struktur, polegającą na modernizacji istniejącego zainwestowania, intensyfikację przestrzeni przez promocję terenów dla nowych lokalizacji m.in. wielkopowierzchniowych obiektów usługowych, dyslokacja uciążliwych funkcji produkcyjno-usługowych ze strefy śródmiejskiej oraz rejonu ulic (...), (...) na tereny rozwoju obszarów aktywności gospodarczej. Z tego wynika, że studium w strefie aktywności gospodarczej, produkcji i usług, na płaszczyźnie zasad ogólnych po pierwsze, utrzymało istniejące zainwestowanie wpisujące się w tą funkcję, po drugie przewidziało modernizację, a nie likwidację istniejącego zainwestowania, jak również przeniesienie na ten teren funkcji uciążliwych z centrum miasta. Szczegółowe regulacje odnoszące się do strefy G6, w której usytuowana jest działka skarżącego, powielają zasady ogólne, w tym przede wszystkim przewidując utrzymanie i rozwój funkcji usługowo-produkcyjnej, czego uściślenie nastąpić ma w planie, bo kontury stref funkcjonalnych nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w planach miejscowych (s. 32 Kierunków rozwoju). Położenie działki [...] w obszarze aktywności gospodarczej w studium nie przemawia więc za zasadnością wykluczenia działalności w postaci gospodarowania odpadami w zakresie odnoszącym się do zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów. O ile strefa ta obejmuje zarówno produkcję, jak i usługi, wymaga poprawy ładu przestrzennego i jakości życia mieszkańców poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z uciążliwością dla środowiska, o tyle jednocześnie wymaga rewaloryzacji istniejących struktur poprzez modernizację istniejącego zainwestowania i likwidację negatywnego wizerunku obszaru. To oznacza, że wprowadzenie odpowiednich instrumentów rewaloryzacyjnych przestrzeni w rozwiązania planistyczne byłoby adekwatnym sposobem wdrożenia określonego w studium kierunku rozwoju oraz zadbania jednocześnie o ład przestrzenny bez uciekania się do wykluczania prowadzenia wskazanego rodzaju działalności. Skoro określona w planie w strefie 1.P-U funkcja produkcyjno–usługowa odpowiadająca kierunkowi określonemu w studium może obejmować zakłady zajmujące się gromadzeniem, magazynowaniem i przetwarzaniem odpadów w celu ich ponownego użycia, to ich wykluczenie musiałoby być uzasadnione potrzebą ochrony priorytetowo potraktowanych wartości, tj. ochrony środowiska, krajobrazu, życia i zdrowia ludzi. Wbrew twierdzeniom Sądu a quo, argumenty przemawiające za uwzględnieniem tych wartości nie wynikają ze studium. Nie wskazano również żadnych dokumentów planistycznych, które potwierdzałyby taką potrzebę. Organ nie wykazał przesłanek normatywnych, które usprawiedliwiałyby wyłączenie funkcji zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, z wyjątkiem składowania i spalania. Nie scharakteryzował okoliczności uzasadniających potrzebę priorytetowego potraktowania takich wartości jak środowiska w stosunku do uprawnień wywodzonych przez skarżącego z przysługującego mu prawa rzeczowego do działki [...]. Pamiętać bowiem należy, że w dacie procedowania zaskarżonego planu na działce skarżącego prowadzona była działalność w zakresie gospodarowania odpadami na podstawie decyzji obowiązującej nieprzerwanie od dnia 7 sierpnia 2013 r., która determinowała sytuację prawną skarżącego. Potrzeba ochrony środowiska poprzez wyeliminowanie działalności w postaci zbierania i gromadzenia odpadów nie jest potwierdzona w sporządzonej na potrzeby planu prognozie oddziaływania na środowisko. W prognozie "nie stwierdzono występowania szczególnie cennych obiektów ani terenów, których przyszłe zagospodarowanie powinno zostać podporządkowane potrzebom środowiska przyrodniczego. Charakterystyka tego terenu jest natomiast taka, że bezpośrednie otoczenie obszaru planu na kierunku południowym i zachodnim stanowią lasy (raczej wąski pas zadrzewień o szerokości 50-250m). U podnóża skarpy na zachodzie rozciągają się tereny z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Na północny zlokalizowane są ogrody działkowe i dalej osiedle mieszkaniowe, a na wschodzie – tereny przemysłowe. W zakresie wpływu na krajobraz stwierdzono, że teren jest słabo eksponowany w krajobrazie, więc chociaż realizacja ustaleń planu pozwoli na znaczące zmiany, to ich postrzeganie będzie ograniczone do niewielkiej przestrzeni, a negatywne oddziaływanie będzie miało charakter lokalny. W rejonie planu nie występują tereny cenne przyrodniczo, korytarze ekologiczne, ani obszary chronione. Z uwagi na znaczną odległość nie zachodzi ryzyko negatywnych oddziaływań zarówno bezpośrednich, jak i pośrednich. Z prognozy zatem nie wynikają ani argumenty środowiskowe ani zdrowotne przemawiające za wyeliminowaniem takiej działalności jak prowadzona na działce skarżącego. Podobnie jest z argumentem nawiązującym do potrzeby ochrony sąsiedniej zabudowy osiedla wielomieszkaniowego. Z charakterystyki terenu wynika, że cały teren objęty planem oddziela od osiedla zieleń izolacyjna, pełniąca funkcję neutralizującą niedogodności związane z sąsiedztwem nie tylko działalności prowadzonej na działce skarżącego, ale całej strefy produkcji i usług, która ma stać się obszarem docelowej dyslokacji usług uciążliwych ze śródmieścia. Co zaś się tyczy sąsiedztwa terenów podlegających rehabilitacji i rekultywacji (pola irygacyjne ul. (...) i (...)) to wskazać należy na brak powiazań tego terenu z działką skarżącego, które usprawiedliwiałby zależność sugerowaną przez organ i Sąd pierwszej instancji. Przy tym wskazać należy na prośrodowiskowy aspekt funkcjonowania działalności w postaci skupu złomu, która umożliwia oddawanie odpadów w celu ich dalszego wykorzystania zamiast przekazywania na wysypiska i jednoczesnego zwiększania poziomu zanieczyszczenia środowiska w wymiarze indywidualnym i przemysłowym. W konsekwencji stwierdzić należało, że kwestionowane postanowienia § 3 pkt 3 lit. d uchwały nie czynią zadość testowi proporcjonalności, tj. nie spełniają wymogów przydatności i niezbędności, co czyni zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności i bezpodstawnego naruszenia prawa użytkowania wieczystego, tj. zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, usprawiedliwionymi. W tym miejscu wskazać należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie naruszenie prawa, nie stało w niniejszej sprawie na przeszkodzie, aby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposobu jej przytoczenia (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1124/19). Skarżący również trafnie nawiązał w skardze kasacyjnej do nieuzasadnionego zróżnicowania jego sytuacji prawnej w porównaniu z podmiotami, którym umożliwiono wytwarzanie, zbieranie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów związanych z technologią świadczonych usług i produkcji, czyli związanych z ich własną działalnością bez ograniczeń związanych z ich uciążliwością. Nie wskazano przy tym, jakie względy przemawiały za wykluczeniem zbierania i magazynowania odpadów w ramach działalności samoistnej przy jednoczesnym dopuszczeniu w sposób nieograniczony gospodarowania odpadami stanowiącego w istocie uboczny efekt innego rodzaju działalności, co uznać należy, że dyskryminujące traktowanie w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W prognozie oddziaływania na środowisko, w ramach charakterystyki celu opracowania, wyraźnie wskazano, że "z wnioskami w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Czersko Polskie - Mokra" w Bydgoszczy wystąpiły firmy władające terenami, gdyż obecne ustalenia planu uniemożliwiają zagospodarowanie zgodnie z ich zamierzeniami rozwojowymi." Świadczy to o przyjęciu przepisów planu z korzyścią dla określonej grupy przedsiębiorców, bez rozważenia interesów innych, w tym skarżącego i jego sytuacji istniejącej w dacie uchwalania planu. Ona natomiast wymagała poszanowania refleksowych uprawnień skarżącego wywodzonych pośrednio z decyzji administracyjnej współkształtującej jego sytuację prawną obejmującej zezwolenie na zbieranie i magazynowanie określonych odpadów na działce nr [...] obowiązujące do dnia 31 lipca 2023 r., które jak wynika z jego treści wydano na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały nr XLIII/944/13 Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Czersko Polskie – Mokra", w którym działka skarżącego przeznaczona była pod funkcję produkcyjno–składowo-magazynową, jednak bez wykluczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej działalności. Naruszono w tym zakresie art. 3 ust. 3 u.p.z.p. nadużywając jednocześnie władztwa planistycznego, a stwierdzeniu tego uchybienia nie stoi na przeszkodzie brak uwag skarżącego wnoszonych w trakcie procedury planistycznej. Brak wniesienia uwag przez właściciela w trakcie procedury planistycznej nie oznacza automatycznej rezygnacji z prawa do późniejszego kwestionowania planu pod kątem nieproporcjonalności ograniczeń własności i naruszenia władztwa. To organ uchwałodawczy ma obowiązek w każdej sytuacji, nawet przy braku uwag właścicieli, rozważyć interes prywatny i publiczny uwzględniając istniejący i pożądany sposób zagospodarowania. W pozostałym, zakwestionowanym zakresie odnoszącym się do zakazu lokalizacji składowisk odpadów i spalarni odpadów (§ 3 pkt 3 lit. b) oraz zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (§ 3 pkt 3 lit. c), Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skargi kasacyjnej. Zakaz lokalizacji składowisk i spalarni odpadów jest adekwatny do założeń polityki przestrzennej określonych w studium, gdzie o ile zbieranie, magazynowanie i przetwarzanie mieści się w przewidzianej funkcji produkcyjnej, o tyle zdefiniowana w przepisach u.o. działalność z zakresu składowania i spalania odpadów stanowi samodzielną kategorię działalności wymagającą wyodrębnienia w studium. Ponadto, wykluczenie tego rodzaju działalności w planie nie powoduje w sferze prawnej skarżącego takiej zmiany, która mogłaby być kwalifikowana jako naruszająca bezprawnie jego interes prawny, albowiem na terenie działki skarżącego taka działalność nie jest prowadzona. Co zaś się tyczy zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest to przepis tożsamy z poprzednio obowiązującą regulacją planistyczną przewidzianą dla działki skarżącego przed wejściem w życie kwestionowanego planu i prawidłowo odzwierciedlającą skalę potrzeb ochrony środowiska na tym terenie, czego w istocie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły. Skoro zatem składowanie i spalanie odpadów to działalność polegająca na unieszkodliwianiu odpadów, której nie prowadzi się na działce nr [...], a zakaz przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko obowiązywał skarżącego również według poprzedniego planu, to z tych powodów zakazy z § 3 pkt 3 lit. b i c zaskarżonej uchwały nie są przejawem rozwiązań nieproporcjonalnie naruszających interesy skarżącego ani rozwiązań sprzecznych ze studium, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd a quo trafnie ocenił niezasadność zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP z tego względu, że o ile fakt prowadzenia na terenie jego działki działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów na podstawie decyzji administracyjnej przez inny podmiot kształtuje jego sferę prawną, to jednak nie ogranicza jego wolności działalności gospodarczej, gdyż to nie on przedmiotową działalność prowadzi. Mając powyższe rozważania na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i stwierdził nieważność § 3 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], a na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałej części obejmującej kwestionowane przepisy § 3 pkt 3 lit. b i c uchwały oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.