II OSK 1929/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2651/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.232.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 2651/22, oddalił skargę D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 10 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 20 czerwca 2022 r., stwierdzającej, na wniosek D. P., nieważność decyzji Starosty K. (dalej Starosta) z dnia 29 czerwca 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił ww. decyzję Wojewody i stwierdził wydanie decyzji Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r. z naruszeniem prawa. Skargę na tę decyzję GINB do WSA wniosła D. P. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo obliczył, że maksymalna obsada zwierząt w rozbudowywanej i istniejącej części budynku w przeliczeniu na DJP wynosi 46,05. Powyższe ustalenie doprowadziło do wniosku, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.Dz.U.2016. 353 ze zm.) inwestor zobowiązany był wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, czego nie uczynił. Brak uzyskania takiej decyzji przed wydaniem pozwolenia na budowę jest kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dodał, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), zarówno z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, jak i z uwagi na brak zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. W punkcie 2 załącznika nr 1 do decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. wskazano, że realizacja zamierzenia wymaga spełnienia warunku wielkości max. 39 DJP po zrealizowaniu inwestycji. W opinii WSA, organ musiał ponadto wziąć pod uwagę treść art. 37b p.b. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – Dz.U. 2021.2351 ze zm.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r. została doręczona stronom postępowania w dniu 3 lipca 2017 r. Upływ terminu 5 lat, o którym mowa w art. 37b p.b. nastąpił z dniem 3 lipca 2022 r., tj. 13 dni po wydaniu decyzji Wojewody z dnia 20 czerwca 2022 r. Na skutek wniesienia odwołania przez inwestora wszczęte zostało postępowanie odwoławcze, co skutkowało koniecznością ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Organ ten miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania decyzji ostatecznej, w tym wziąć pod uwagę upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 37b p.b., gdyż termin ten ma charakter materialnoprawny. W związku z powyższym GINB prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i - na podstawie art. 37b p.b. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. – stwierdził wydanie decyzji Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r. z naruszeniem prawa. Zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37b p.b. jest więc, w ocenie Sądu, nieuzasadniony. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła D. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 1 p.b. polegające na ich zastosowaniu i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (przepisu traktowanego jak przepis prawa materialnego) polegające na jego niezastosowaniu przez GINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skoro decyzja organu I instancji była wydana przed upływem 5 lat od dnia doręczenia decyzji, której nieważność organ ten stwierdził, organ odwoławczy, nie kwestionując merytorycznie rozstrzygnięcia organu I instancji, powinien był ją utrzymać w mocy, czy – tak jak uczynił w niniejszej sprawie – powinien był uwzględnić fakt, że w chwili orzekania w II instancji termin 5 lat już upłynął. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji i co nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, decyzja Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r. została doręczona stronom postępowania w dniu 3 lipca 2017 r. Upływ terminu 5 lat, o którym mowa w art. 37b p.b. nastąpił zatem z dniem 3 lipca 2022 r., tj. 13 dni po wydaniu decyzji Wojewody z 20 czerwca 2022 r. Na skutek wniesienia odwołania przez inwestora wszczęte zostało postępowanie odwoławcze, co skutkowało koniecznością ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Organ ten miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy zachodzący w dniu wydawania przez siebie decyzji ostatecznej, w tym wziąć pod uwagę upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 37b p.b., gdyż termin ten ma charakter materialnoprawny. W związku z powyższym GINB prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i – na podstawie art. 37b p.b. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. – stwierdził wydanie decyzji Starosty z dnia 29 czerwca 2017 r. z naruszeniem prawa. Powyższe stanowisko organu odwoławczego słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji za zgodne z prawem. Zaskarżony wyrok nie został zatem podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 1 p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.