II OSK 1921/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2020 r. uwzględnił skargę A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2019 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako Małopolski WKZ) z [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylającej decyzję tego organu z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] na rozszerzenie zakresu i przedłużenia terminu ważności pozwolenia na badania archeologiczne. Sąd I instancji podniósł w szczególności, że Minister Kultury stwierdzając nieważność decyzji Małopolskiego WKZ nr [...], a później utrzymując wskazane rozstrzygnięcie w mocy, nie wykazał w sposób przekonujący, iż przedmiotowa decyzja Małopolskiego WKZ została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa). Poważne wątpliwości budzi główny argument Ministra Kultury, a mianowicie błędne powołanie się przez Małopolskiego WKZ na "bezprzedmiotowość" decyzji nr [...]. Minister Kultury korzystając z wykładni systemowej wskazał, że decyzje bezprzedmiotowe powinny być usuwane z obrotu prawnego na podstawie art. 162 Kpa, a nie art. 155 Kpa. Wątpliwości pogłębia skarżąca twierdząc, że Małopolski WKZ użył określenia "bezprzedmiotowość" w innym znaczeniu niż właściwe dla art. 162 Kpa. Stanowisko skarżącej nie jest jednak absurdalne i nie może być a limine odrzucone. Bez względu na to, czy argumentacja skarżącej jest trafna, czy też nie, łatwo dostrzec, że w sprawie występuje spór interpretacyjny. W tej sytuacji sam Minister Kultury wskazuje na konieczność pozajęzykowej (systemowej) wykładni art. 155 Kpa, a więc podważa jego oczywistość. Podkreślono, że Minister Kultury nie wykazał również, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły takie racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, jakie wywołuje przedmiotowa decyzja nr [....]. Kwestionowaną decyzją Małopolski WKZ uchylił bowiem własną wcześniejszą decyzję nr [...]. Uchylenie nastąpiło, gdyż zarówno organ (Małopolski WKZ), jak i strona – beneficjent decyzji nr [...] byli przekonani o wadliwości decyzji nr [...], a także o jej zbędności w porządku prawnym. Paradoks prawny polega na tym, że organ wojewódzki wydał akt, który realizował ten sam cel, który przyświecał Ministrowi Kultury: doprowadził do usunięcia z obrotu prawnego wątpliwej prawnie decyzji nr [...]. Skutki wywołane przez decyzję nr [...] nie mogą być więc uznane za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 oraz w zw. z art. 162 § 1 pkt. 1 Kpa poprzez uznanie przez Sąd Wojewódzki, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzając nieważność decyzji Małopolskiego WKZ, a później utrzymując wskazane rozstrzygnięcie w mocy, nie wykazał w sposób przekonujący, że przedmiotowa decyzja WKZ została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 Kpa; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 oraz art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że stwierdzone przez organ uchybienia decyzji Małopolskiego WKZ z 18 lipca 2018 r. nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, podczas gdy decyzja ta ewidentnie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wadliwa wykładnia tej normy przez Sąd doprowadziła do uznania, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował ten przepis, i do uchylenia obu zaskarżonych decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i z art. 155 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez wadliwą wykładnię tych norm i uznanie, że normy te można stosować zamiennie, kiedy to z treści powołanych przepisów wynika wprost, że zastosowanie każdej z tych norm prowadzi do dokonania przez organ rozstrzygnięcia odmiennej treści; c) art. 145 §1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i z art. 155 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez błędną wykładnię tych norm polegającą na przyjęciu, że jest możliwe zastosowanie art. 155 Kpa, w sytuacji wystąpienia ewentualnego zbiegu zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z prawidłową wykładnią tych norm, w przypadku zaistnienia ewentualnego zbiegu ww. przepisów, organ zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie jedynie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa tj. rozstrzygnięcie o wygaśnięciu decyzji. Taka wykładnia tych przepisów przemawiałaby za słusznością obu zaskarżonych decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i winna doprowadzić do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji bezprzedmiotowości decyzji jej uchylenie, na podstawie art. 155 Kpa, oznacza wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Analizując tę kwestię w granicach zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki NSA z: 22 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1279/18, 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1764/19). 4.4. W świetle powyższego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie nie zachodzi oczywistość naruszenia art. 155 Kpa. Po pierwsze, art. 162 § 1 Kpa mówi o sytuacji, kiedy decyzja stała się bezprzedmiotowa po jej wydaniu. Z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie czy obejmuje ona swoim zakresem sytuacje, kiedy decyzja jest bezprzedmiotowa już w dniu jej wydania, co w istocie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Po drugie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na dopuszczalność uchylania w określonych okolicznościach decyzji wadliwych na podstawie art. 154 i art. 155 Kpa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 Kpa. Nie sposób zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia jej nieważności albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Zatem przepis ten służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych, lecz niedotkniętych wadami kwalifikowanymi (wyroki NSA z: 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1439/07, 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2827/18). Po trzecie, brak jest podstaw do uznania, że skutek ww. decyzji Małopolskiego WKZ, wydanej na podstawie art. 155 Kpa, jest dokładnie taki sam jaki wywołałaby decyzja o wygaszeniu decyzji bezprzedmiotowej na podstawie art. 162 Kpa. Zastosowanie tak trybu art. 155 jak i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa jest uwarunkowane interesem społecznym lub interesem stron. Ponadto kluczowe znaczenie ma to, że skutki wywołane przez decyzję nr [...] nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Wręcz przeciwnie, skutek tej decyzji jest w pełni akceptowalny. 4.5. Bezzasadnie zarzuca się zatem w skardze kasacyjnej dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister zastosował bowiem zbyt formalistyczną ocenę legalności decyzji Małopolskiego WKZ i nie wziął pod uwagę, że skutki jego decyzji z 18 lipca 2018 r. są w pełni akceptowalne z perspektywy demokratycznego państwa prawa. Skutkiem stwierdzenia nieważności tej decyzji byłaby bowiem konieczność wydania decyzji o wygaszeniu decyzji, której skutek byłby dokładnie taki sam. W świetle powyższych ustaleń brak jest podstaw do uznania, że decyzja WKZ została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast spór o to, czy możliwe jest zastosowanie art. 155 Kpa w sytuacji wystąpienia ewentualnego zbiegu zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i czy normy te można stosować zamiennie, nie ma wpływu na ocenę czy ww. decyzja dotknięta jest wadą nieważności. 4.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.