II OSK 1880/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 października 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.803.2018.BS w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 czerwca 2018 r. nr 21/2018/A; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej N. w T. kwotę 1357 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., VII SA/Wa 278/19, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej N. w T. (dalej "Wspólnota") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "MKiDN") z dnia 29 października 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 23 maja 2018 r. zarządca Wspólnoty – P. sp. z o.o. z siedzibą w T. – wniósł o wydanie pozwolenia na prace budowlane budynku przy ul. [...] w miejscowości T. Uchwałą wspólnoty mieszkaniowej właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. [...] w T. z 25 lutego 2014 r. spółka została umocowana do reprezentowania Wspólnoty we wszystkich sprawcach przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym do reprezentowania Wspólnoty wobec organów administracji. Do wniosku dołączono projekt budowlany termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, autorstwa jednostki P., z maja 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej WKZ) decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie prac w budynku mieszkalnym, usytuowanym przy ul. [...] w T., w granicach dz. nr [...] i [...], w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, MKiDN zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję WKZ z 29 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy sprecyzował, że wnioskodawcą jest Wspólnota, reprezentowana przez zarządcę (P. sp. z o. o. z siedzibą w T.). Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu i zwrócił uwagę, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu, jeżeli realizacja planowanej inwestycji miałaby doprowadzić do destrukcji autentycznych obiektów posiadających walory historyczne. W opinii Sądu, MKiDN poddał szczegółowej analizie zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy i przekonująco wyjaśnił, że wnioskowane roboty budowlane w elewacji budynku doprowadzą do zmiany oryginalnej formy architektonicznej obiektu, opartej na proporcjach bryły oraz materiałów budowlanych, z jakich obiekt został pierwotnie wykonany, co negatywnie wpłynie na walory zabytkowe całego układu urbanistycznego. W ocenie Sądu argumentacja organu jest spójna i przekonująca. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że wnioskowane zamierzenie termoizolacyjne obejmuje wykonanie szeregu robót budowlanych, w tym m.in. docieplenie elewacji ścian podłużnych budynku przez obłożenie ich styropianem o grubości 12 – 14 cm i pokrycie gładkim cienkowarstwowym tynkiem mineralnym oraz zmiana kolorystyki budynku. Obecnie ściany te pokryte są tynkiem cementowo-wapiennym. Niewątpliwie zmiana geometrii autentycznej bryły budynku, stanowiącego element chronionego układu urbanistycznego, doprowadzi do niekorzystnej dla walorów historycznych zabytku zmiany w jego układzie przestrzennym. Organ, zdaniem Sądu, przekonująco wyjaśnił też, że technicznie możliwa jest taka poprawa parametrów energetycznych budynku, która zapewni spełnienie wymogów ochrony zabytków, w tym zachowanie autentycznej bryły budynku. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię, jak również w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonana przez niego ocena nie ma dowolnego charakteru, lecz jest oparta na wystarczającym materiale dowodowym i wyczerpująco umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł w imieniu Wspólnoty jej zarządca – P. sp. z o.o. z siedzibą w T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096; dalej kpa), poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że decyzja utrzymująca w mocy decyzję WKZ jest zgodna z prawem, co skutkowało utrzymaniem w mocy, sprzecznej z prawem, decyzji organu II instancji; b) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym dokonania analizy zapisów projektu budowlanego, dotyczącego termomodernizacji budynku znajdującego się przy ul. [...] i stwierdzenie, że takie działanie pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków, c) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dowolne dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego budynku, bez przeprowadzenia oględzin przez osoby, które posiadają uprawnienia i wiedzę specjalną potrzebną do oceny, czy przeprowadzenie termomodernizacji będzie stanowiło uszczerbek dla wskazanego budynku; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, sprzecznej z prawem, w której WKZ uznał, że w realiach niniejszej sprawy konieczność zachowania oryginalnej substancji budynku ze względów ogólnospołecznych ma pierwszeństwo przed poprawą parametrów cieplnych budynku, bez uwzględnienia tego, czy dokonanie docieplenia nie będzie działaniem, które będzie zmierzało do realizacji celów, przewidzianych w art. 4 cytowanej ustawy, w tym do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla zabytku, b) art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie, ze w przedmiotowej sprawie dokonanie docieplenia i innych prac określonych w dokumentacji projektowej będzie działaniem, które doprowadzi do naruszenia oryginalnej substancji budynku i zmiany jego wyglądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MKiDN wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W toku postępowania administracyjnego nie rozważono należycie tego, co w rozpatrywanej sprawie jest chronione i co zostanie naruszone wskutek realizacji zamierzonego przez Wspólnotę ocieplenia. Podkreślić trzeba, że MKiDN za podstawę odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót przy przedmiotowym budynku uznał, iż obiekt ten stanowi historyczny i wartościowy element zabytkowego układu urbanistycznego i "pewne działania podejmowane przy tym obiekcie mogą mieć negatywny wpływ na wartości tego zabytku obszarowego". W opinii organu odwoławczego, wnioskowane zamierzenie negatywnie wpłynęłoby na "wartości ww. budynku i wnętrza urbanistycznego, które współtworzy". Powyższa opinia jest co najmniej przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona należytym wyjaśnieniem tego, jaki wpływ na ochronę wartości chronionego obszaru zabytkowego będzie miała zamierzona przez Wspólnotę inwestycja i co może zostać naruszone wskutek dokonania projektowanego ocieplenia. Zauważyć wypada, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 1985 r., wpisującej do rejestru zabytków województwa układ urbanistyczny miasta T., podano: "Miasto lokowano w XIV w. na prawie niemieckim. Zachowany pierwotny, średniowieczny układ ulic, zmodyfikowany regulacjami przeprowadzonymi w XIX w. Z rynku o czworobocznym, niewydłużonym kształcie wybiegają ulice w układzie "w wiatrak". Brak murów obronnych. Zabudowa XIX-wieczna o skromnych cechach klasycystycznych. Układ urbanistyczny podlega ochronie w granicach podanych na załączonym planie miasta". Mając na uwadze tak określoną ochronę obszarową rozważyć należało, czy ocieplenie budynku, powodując zwiększenie wymiarów budynku o kilkanaście centymetrów, ma istotny wpływ na chroniony układ urbanistyczny. Trudno bowiem przyjąć, że taka zmiana wymiarów budynku ma istotny wpływ na zachowany układ ulic. Wątpliwości te pogłębiają podnoszone przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Wspólnoty na rozprawie okoliczności wskazujące na docieplenie w podobny sposób innych budynków i jednej ze ścian budynku Wspólnoty. W niewystarczający też sposób rozważono ewentualny wpływ zamierzonego ocieplenia na budynek. Powyższe sprawia, że uzasadnione podstawy mają zarzuty braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania niewystarczających ustaleń w zakresie stanu faktycznego budynku, a więc naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa oraz w zw. z art. 7 w zw. art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 80 kpa. Wobec braku należytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przedwczesna byłaby ocena ewentualnej zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić przedstawione wyżej uwagi i zastosować się do nich. Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.