II OSK 1919/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J. S. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2021 r. znak PINB.5160.1.6.2020 w sprawie ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2083/22 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak DON.7101.198.2022.RKR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2083/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak PINB.5160.1.6.2020.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2083/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak DON.7101.198.2022.RKR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Zawarł w niej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak PINB.5160.1.6.2020 wskazując na wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Pełnomocnik podkreślił, że skarżący jest osobą przewlekle chorą i dostęp do odpowiednich sanitariów w obrębie domu jest mu niezbędny do codziennego funkcjonowania. Wykonanie obowiązku rozbiórki pozbawi go natomiast możliwości normalnego funkcjonowania. Na poparcie tego stwierdzenia dołączono orzeczenie lekarskie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że rozpoznawany wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2021 r. jest drugim wnioskiem w sprawie i zawiera taką samą argumentację, jak ten złożony przez pełnomocnika skarżącego uprzednio. Został on rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2083/22, którym odmówiono wstrzymania wykonania wspomnianej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 4 P.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek jest uprawniony do zmiany zapadłego w sprawie prawomocnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli w sprawie zmianie uległy okoliczności sprawy. Jednakże ciężar dowodu w zakresie wykazania zarówno przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a., stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania aktu, jak i zmiany okoliczności, jakie nastąpiły od czasu wydania poprzedniego orzeczenia, spoczywa na wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny negatywnie rozpatrując poprzedni wniosek skarżącego stanął na stanowisku, że dotychczasowa decyzja orzekająca o rozbiórce, objęta wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, nie została wydana w granicach tej samej sprawy w postepowaniu wszczętym skargą do sądu administracyjnego. Jak stwierdził Sąd, taki stan rzeczy wykluczał w tym postępowaniu rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania dotychczasowej decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zapatrywania. Przychyla się do wyrażanego w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska akcentującego istotną różnicę w sformułowaniu przepisów art. 135 i art. 61 § 3 P.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczą one określenia granic sprawy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 13/21 w pierwszym z powołanych przepisów mowa jest o aktach i czynnościach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Natomiast w drugim z powołanych przepisów mówi się o aktach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Pominięcie w art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. przy opisie sprawy, w której zostały wydane lub podjęte akty, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" daje podstawę do przyjęcia, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. jest szerszy niż zakres art. 135 P.p.s.a. Uwzględnienie wskazanej różnicy z jednej strony uzasadnia pogląd, według którego nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 P.p.s.a. i objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji, np. w sprawie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji, a z drugiej strony usprawiedliwia stanowisko, że w takiej sprawie jest jednak możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Poza wskazanymi argumentami o charakterze reguł wykładni literalnej za stanowiskiem, że art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 P.p.s.a. przemawiają względy celowości. Zasadne z uwagi na zapewnienie skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej jest bowiem przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii rozumienia sformułowania odnoszącego się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., nie jest jednolite. Zagadnienie prawne dotyczące przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, zostało przedstawione powiększonemu składowi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, sygn. akt II GPS 2/22. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.) stoi na przeszkodzie zawieszeniu niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie skarga skarżącego dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2021 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę przydomowego ganku o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 na działce nr [...] w miejscowości [...]. Pełnomocnik skarżącego przedmiotem wniosku o wstrzymanie objął tę ostatnią decyzję, wydaną w postępowaniu zwykłym w przedmiocie nakazu rozbiórki. Akt ten co prawda wydany zostały w odrębnym postępowaniu, ale prowadzonym w granicach tej samej sprawy pod względem materialnym. Obydwa postępowania (zwykłe i nadzwyczajne) dotyczą tej samej sprawy - rozbiórki obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek nie znalazł jednak podstaw do zmiany dotychczasowego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na niewykazanie przez pełnomocnika skarżącego wystąpienia nowych okoliczności uzasadniających zmianę postanowienia Sądu pierwszej instancji z dnia 25 listopada 2022 r. Rozstrzygnięcie to, pomimo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowe. Jak już zaakcentowano na wstępie wniosek sprowadza się do powtórzenia twierdzeń o złym stanie zdrowia skarżącego, a także niedogodności związanych z dokonaniem rozbiórki. Tymczasem takie umotywowanie wniosku nie uzasadnia zmiany wcześniejszego postanowienia, nie przystaje także do dyspozycji art. 61 § 3 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, że w sprawie zachodzi obawa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje złego stanu zdrowia skarżącego, jednak pełnomocnik nie naprowadza rzeczowej argumentacji w jaki sposób dokonanie rozbiórki ganku spowoduje po stronie skarżącej szkody znacznych rozmiarów lub nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach rozbiórki, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady bowiem wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do jego budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością jego odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Nie oznacza to jednakże "automatyzmu" i konieczności każdorazowego udzielania ochrony tymczasowej w sprawach dotyczących skarg na decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki. Strona skarżąca chcąca skorzystać z ochrony tymczasowej zobowiązana jest zawsze szczegółowo uzasadnić wniosek i w koniecznym zakresie przynajmniej uprawdopodobnić w sposób graniczący z pewnością, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu. W okolicznościach niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącego w sposób lakoniczny przedstawił racje mające przemawiać za potrzebą wstrzymania decyzji o rozbiórce, zatem wobec braku uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. stwierdzić należało, że nie było podstaw w okolicznościach tej sprawy do zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.