II OSK 1912/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. [...] sp. z o. o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2636/23 w sprawie ze skargi R. [...] sp. z o. o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 września 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.79.2023.AR w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. prostuje zaskarżony wyrok w części dotyczącej oznaczenia przedmiotu zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że zwrot "uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy" zastępuje słowami "odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2636/23, oddalił skargę R. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) z 14 września 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.79.2023.AR, w przedmiocie "uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy". Powyższym postanowieniem Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z 2 grudnia 2023 r., nr WZN 448/2022, wydane w oparciu o art. 7 pkt 4, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, zwana dalej: "u.o.z."), art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, zwana dalej: "u.p.z.p."), art. 106 § 5 k.p.a., odmawiające uzgodnienia "projektu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie wieży jako konstrukcji wsporczej pod anteny do przesyłania sygnału internetowego, na terenie działki nr [...] obręb [...] gmina [...], powiat [...]". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz "przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie", jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 7 u.o.z., poprzez "pominięciu okoliczności w postaci oparci na nim rozstrzygnięcia przez organ pomimo braku objęcia działki nr [...] obręb [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego"; 2) art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2) u.p.z.p., poprzez pominięcie okoliczności w postaci przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego; 3) art. 4 pkt 2 u.o.z., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla wartości zabytku. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organ pominął fakt braku uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...], a ochronę zabytku wywiódł z nie stanowiącej źródła prawa karty adresowej zabytku, pomimo tego, że w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2022 r. (znak: DOZ-OAiK.650.3 87.2022.AR) Minister wskazał, że tylko przepisy prawa miejscowego mogą stanowić podstawę dla kształtowania praw i obowiązków stron w postępowaniu administracyjnym oraz kompetencji organów administracji publicznej; 2) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie skargi, pomimo że Minister pominął fakt, że obszar, na którym znajduje się działka nr [...] obręb [...] był terenem o przeznaczeniu przemysłowym, usytuowany poza historycznym układem urbanistycznym, gdzie z uwagi na prowadzoną działalność produkcyjną znajdowały się lokalne dominanty krajobrazowe w formie bardzo wysokich kominów cegielni; organ nie wyjaśnił dlaczego w kontekście historycznego zagospodarowania tego obszaru w postaci wysokich kominów zasadnym jest odmowa uzgodnienia decyzji z uwagi na fakt planowanej inwestycji w postaci wieży ażurowej, która wpisuje się we wcześniejszy sposób zagospodarowania terenu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła swoje zarzuty, przedstawiając stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonego postanowienia. Ponieważ są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. W niniejszej sprawie Burmistrz [...] wystąpił, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., do WKZ o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie wieży jako konstrukcji wsporczej pod anteny do przesyłania sygnału internetowego, na terenie działki nr [...] obręb [...], gmina [...]. Stosownie bowiem do ww. przepisu, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy czym ocena ta każdorazowo opierać się powinna na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Zadaniem organów konserwatorskich jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków jako dobra publicznego. W istocie organy uzgadniające wydają cząstkowe rozstrzygnięcia (współdecyzje), zaś organ wydający decyzję jest związany stanowiskami organów uzgadniających. Skutkiem odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez jeden z organów współdziałających jest konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy/ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1417/21). Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z ustawowych form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie przepis art. 19 ust. 1a u.o.z. stanowi, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnia się w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). Skarżąca kasacyjnie, redagując zarzuty z punktu I.1) i II.1) opisanego wyżej środka zaskarżenia, całkowicie pomija ww. normy, stojąc na stanowisku, że tylko przepisy prawa miejscowego, a zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą stanowić podstawę dla kształtowania praw i obowiązków stron w postępowaniu administracyjnym oraz kompetencji organów administracji publicznej. Powyższe opiera na przeredagowanym twierdzeniu, aczkolwiek prawdziwym, wyrażonym w postanowieniu Ministra z 13 grudnia 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.387.2022.AR, wydanym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., że cyt.: "ustalenia studium nie są przepisami prawa miejscowego, wobec czego na ich podstawie nie można kształtować praw i obowiązków stron w postępowaniach administracyjnych (...)". Zauważenia wymaga, że na gruncie znowelizowanego art. 7 pkt 4 u.o.z. doszło do faktycznego zrównania (także na płaszczyźnie czysto stylistycznej) ochrony konserwatorskiej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z takąż ochroną ustaloną w poszczególnych decyzjach lokalizacyjnych (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 7). Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w granicach zespołu urbanistycznego [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków, prowadzonej przez Burmistrza [...] zarządzeniem nr [...] z [...] listopada 2020 r. Jak wynika z karty adresowej zabytku, działka objęta wnioskiem znajduje się w strefie "zielonej: - ochrony konserwatorskiej krajobrazu i ekspozycji zespołu urbanistycznego [...]. Inwestycja planowana przy ul. [...], usytuowana jest przy wewnętrznej granicy ww. strefy, w bezpośredniej bliskości strefy "B". Właściwość rzeczowa organów ochrony zabytków wynikała z ww. faktów i okoliczności. Zaakcentowania także wymaga, że w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie umieszczenia danego obiektu, czy układu urbanistycznego, w ewidencji zabytków. Organ konserwatorski nie ma kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny zgodności z przepisami postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu, którym wpisano dany zabytek do rejestru zabytków bądź gminnej ewidencji zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1417/21). Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 7 u.o.z. oraz przepisów postępowania - art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. Odnosząc się także do ich redakcji [pkt I.1) i II.1) - ma to także przełożenie na pozostałe zarzuty] wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji/postanowień organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji/postanowienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na postanowienie Ministra. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Przepis zaś art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2, 3 i 6 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - nie mogły odnieść zamierzonego skutku, w sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i ich oceny, która została zaaprobowana przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie zredagował podstaw kasacyjnych opartych na naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie art. 7 k.p.a. odniósł jedynie do kwestii "braku uchwalenia planu miejscowego" i możliwości ochrony zabytku "z nie stanowiącej źródła prawa karty adresowej zabytku". W tym miejscu zauważenia wymaga, że zasada nakazująca organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Wobec tego, należy podzielić zapatrywanie Sądu wojewódzkiego, że ocena organów została w dostateczny sposób skonkretyzowana i nie ma wyłącznie charakteru ogólnikowego. Stosownie do art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków (ewidencji zabytków) układu urbanistycznego ma zatem na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (zob. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16). Jak wskazał Sąd I instancji, cyt.: "organy przyjęły, iż w szczególności z uwagi na znaczną wysokość planowanej inwestycji, nie znajdującą precedensu na obszarze chronionego układu ruralistycznego (powinno być urbanistycznego - dopisek NSA), jej realizację należy traktować jako - wskazane w art. 4 pkt 2 u.o.z. - zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, któremu to zagrożeniu przywołany przepis nakazuje organom konserwatorskim zapobiegać. Ocenę tę należy uznać za w pełni przekonującą w sytuacji, w której zabudowa miejscowości jest niska. Brak jest dominant wysokościowych. Usytuowanie wieży jako konstrukcji wsporczej pod anteny przesyłania sygnału internetowego o maksymalnej wysokości 32 m na terenie układu urbanistycznego z konsekwentnie niską zabudową będzie istotną negatywną ingerencją zarówno w założenie przestrzenne, jak i w walory krajobrazowe i panoramę miejscowości. Inwestycja nie będzie dostosowana do skali i charakteru zabudowy oraz sposobu lokowania obiektów budowalnych na terenie tej miejscowości, funkcjonującej w konkretnym krajobrazie. (...) ze stanowiska tego czytelnie i jednoznacznie wynika, iż dla zachowania zabytkowych walorów przedmiotowego układu urbanistycznego niezbędnym jest niedopuszczanie do lokalizowania na jego obszarze obiektów jednoznacznie niesharmonizowanych z nim pod względem gabarytów, w tym w szczególności pod względem wysokości. Kryterium to należy uznać za zrozumiałe, obiektywne i odwołujące się do podstawowych założeń ładu przestrzennego (nie tylko w kontekście ochrony konserwatorskiej), decydujących o jego zachowaniu.". Przywołane stanowisko należy w pełni zaaprobować. Podkreślić również trzeba, że Minister nie wyraził akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji, także z tego względu, że zawiera "wadliwe ustalenie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, między innymi bez prawidłowego wskazania przedmiotu ochrony, pouczenia o obowiązujących przepisach oraz zawierające ustalenia, dla których brak jest podstaw prawnych do ich wprowadzenia". Złożony środek zaskarżenia całkowicie pomija ten aspekt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt II.3) skargi kasacyjnej) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jest to przepis wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd administracyjny; skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy wymaga powiązania z naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego, których nie dostrzegł sąd wydając wyrok o określonej treści. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego, co wynika z analizy akt, oznaczenia przedmiotu sprawy.