II OSK 1910/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt ll SA/Kr 1335/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 644/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1335/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 644/2023 (znak: WOB.7722.68.2023.AJAN) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 69/2023 (znak: PINB-l-5160.203.22.42), wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b.") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: "k.p.a.") wstrzymał D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym oznaczonym na załączniku graficznym nr 4, zlokalizowanym na działkach nr [...], [....] w miejscowości M., gmina L., z powodu wykonywania tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wniósł inwestor. We wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia pełnomocnik inwestora jako przyczynę uniemożliwiającą dochowania terminu wskazał, że postanowienie to zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie zostało wniesione zażalenie w terminie przewidzianym przez prawo, lecz dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika, kiedy to powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej "MWINB") powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 644/2023 odmówił inwestorowi przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zażalenie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 23 lutego 2023 r. W ocenie MWINB inwestor nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, nie wykazał istnienia przeszkody, której nie mógłby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Wskazał na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Tym samym w ocenie MWINB nie zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. P. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który podniósł zarzuty naruszenia: a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo że uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy; b) art 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione; c) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu "zaskarżonej decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa należącego do inwestora, będącego stroną w postępowaniu, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Powołując się na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że jest ona nieuzasadniona z tego powodu, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB odmawiającego inwestorowi przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu jako stronie postępowania. Spóźnione zażalenie na postanowienie PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyli zarówno inwestor, jak i skarżący. MWINB wydał zatem w tej sprawie rozstrzygnięcia dotyczące kwestii uchybienia terminu do wniesienia zażalenia i przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, osobno dla każdej ze stron postępowania. Wszystkie podniesione w skardze zarzuty dotyczą nieuwzględnienia rozmaitych okoliczności dotyczących inwestora. Sąd przywołał treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie interesu prawnego strony skarżącej, a następnie stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia odmawiającego inwestorowi przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. W postanowieniu tym stwierdzono bowiem, że inny podmiot (inwestor) uchybił terminowi do złożenia zażalenia, co stanowi o bezzasadności skargi. Ze względu na powyższe skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik spraw. Naruszenie prawa materialnego pełnomocnik odniósł do art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku ze wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych. Z kolei naruszenie prawa procesowego, dotyczyło: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że podnoszone twierdzenia w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia "zaskarżonej decyzji"; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu "zaskarżonej decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. W oparciu o te podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie "zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi od postanowienia organu nadzoru budowlanego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez inną osobę (inwestora) zażalenia od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Należy więc stwierdzić, że stosownie do treści art. 50 p.p.s.a., objętego zarzutem materialnoprawnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1); uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Ani art. 50 § 1, ani żaden inny przepis p.p.s.a. nie precyzuje, czym jest wspomniany "interes prawny". Uwzględniając dorobek orzecznictwa i doktryny można przyjąć, że powinien on być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje samo naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności albo stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z obiektywnym stanem prawnym. Innym słowy, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku pomiędzy obowiązującą normą prawa, niekoniecznie administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną, nie zaś faktyczną, tego podmiotu (zob. np. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 212/21, LEX nr 3730867, z 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, LEX nr 48702, M. Jagielska {w} Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2023 r. wydanie 8, s. 382 i n.). Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma więc charakter obiektywny, a jego źródła należy upatrywać zasadniczo w przepisach prawa materialnego, niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego. Oznacza to, że posiadanie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Zdaniem NSA w składzie orzekającym, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez inwestora zażalenia, złożonego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym przede wszystkim kwestia braku winy rozpatrywane są wobec każdej osoby (strony postępowania) indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w przedstawionym wyżej znaczeniu w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. O ile można przyjąć, że skarżący - jako współwłaściciel nieruchomości - ma interes prawny w oddzielnym zaskarżeniu postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu (źródłem tego interesu jest tytuł rzeczowy do gruntu), to nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez inwestora zażalenia na to postanowienie. Nieuprawniony jest zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie można przy tym podzielić argumentu strony skarżącej, że sąd winien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucić skargę. Ten ostatni przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień wymienionych w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, a których istota sprowadzała się do wadliwego - zdaniem skarżącego - przyjęcia, że istniały podstawy do przywrócenia inwestorowi terminu do dokonania czynności procesowej. Skoro skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, to Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych występujących w sprawie dotyczących innej osoby. Nie mogą więc odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty niedostrzeżenia przez sąd orzekający, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte jej wyjaśnienie, nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), przede wszystkim zaś, że nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), wreszcie że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.