II OSK 191/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.Z. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 891/21 w sprawie ze skarg P. Z. i J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Kańczudze z dnia 6 marca 2013 r., nr XXI/237/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 891/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi P. Z. i J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Kańczudze z dnia 6 marca 2013 r. nr XXI/237/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także jako: Uchwała). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą część planu stanowią tereny o przeznaczeniu rolniczym, oznaczone symbolami R1 i R2. W planie przewidziano również obszary przeznaczone pod budowę elektrowni wiatrowej, oznaczone symbolami PEW – 8P, PEW – 9P (tereny produkcyjne z lokalizacją elektrowni wiatrowych). Tereny te są od siebie wyraźnie oddzielone. Jednocześnie w części tekstowej planu w § 7 ust. 1 ustalono zagospodarowanie terenów rolnych (R1 i R2), gdzie w punkcie drugim dopuszczono realizację dróg dojazdowych do pól oraz obiektów małej architektury, a w punkcie trzecim dopuszczono lokalizację zabudowy w gospodarstwach rolnych związanych z produkcją rolniczą poza obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Sąd zważył ponadto, że tereny R1 i R2 obejmują obszar ponad 80 ha, gdzie zabudowa zagrodowa jest rozproszona, a w związku z tym brak ustalenia niektórych spośród wymienionych w przepisach rozporządzenia elementów nie może przesądzać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Sąd ocenił także, że w niniejszej sprawie procedura planistyczna została dochowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. Z. i J. F., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. w ramach pierwszej przesłanki kasacyjnej, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 743 ze zm., dalej także jako u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jednoznacznego określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jest dopuszczalne; 2. w ramach pierwszej przesłanki kasacyjnej, naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; dalej także jako: Rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia w planie miejscowym wszystkich wskaźników i parametrów urbanistycznych wskazanych powołanymi przepisami prawnymi (tj. pominięcie określenia intensywności zabudowy oraz gabarytów projektowanej zabudowy) nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; 3. w ramach pierwszej przesłanki kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a Rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; 4. w ramach pierwszej przesłanki kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pominięcie określenia lokalizacji infrastruktury technicznej w planie miejscowym nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; 5. w ramach pierwszej przesłanki kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z przepisem § 3 pkt 2 Rozporządzenia w związku z przepisem art. 28 ust. 1 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak załącznika zawierającego informacje w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. W zakresie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, że nie zachodzą wątpliwości w zakresie rozdzielenia terenów o różnym przeznaczeniu. Tereny przeznaczone pod użytki rolne i elektrownie wiatrowe zostały jednoznacznie rozdzielone. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do kwestii jednoczesnego przeznaczenia obszaru pod funkcję rolniczą przy dopuszczeniu realizacji infrastruktury technicznej na tym terenie, uznając zarzut skargi za niezasadny. Uchwała w § 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w całym obszarze planu dopuszcza się budowę, przebudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym z zakresu łączności publicznej, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie i zachowaniu pozostałych ustaleń planu. Należy podkreślić, że tereny R1 i R2 mają jedno podstawowe przeznaczenie tj. pod użytki rolne, pozostałe funkcje mają charakter dopuszczalny. Natomiast żadna z ewentualnych funkcji nie jest sprzeczna z podstawową. Dodatkowo należy zważyć, że § 4 Uchwały nakazują uwzględnić przeznaczenie terenu ustalone w planie w zakresie budowy, przebudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że możliwe jest realizowanie na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, jeżeli się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Niewątpliwie zatem prawidłowe jest wielofunkcyjne przeznaczenie terenu czy też określenie funkcji mieszanej (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 818/21). Nie można tracić z pola widzenia, że w zakresie układu komunikacyjnego wydzielono tereny KS 1 – KS 2 (tereny komunikacji wewnętrznej), KD (droga publiczna), KX 1 – KX 2 (tereny ciągów pieszo – jezdnych), które są odrębne od terenów R1 i R2. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały w zakresie terenów rolnych dopuszcza się jedynie lokalizację dróg dojazdowych do pól oraz obiektów małej architektury (kapliczek, pomników). Zapewnienie dojazdu, szczególnie do pól, nie jest sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu, wręcz przeciwnie – umożliwia korzystanie z niego. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 6 Rozporządzenia należy wskazać, że w istocie w miejscowym planie nie określono wszystkich wskaźników i parametrów urbanistycznych wynikających z przepisów. Posłużenie się przez ustawodawcę we wskazanym przepisie pojęciem "gabarytu" nie pozostawia wątpliwości, iż chodzi o maksymalne zewnętrzne wymiary obiektu budowlanego. Analizując powyższe zagadnienie należy wziąć pod uwagę, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy jest to konieczne do zachowania ładu przestrzennego. Taka potrzeba nie zachodzi w szczególnych okolicznościach, gdy wskazują na to okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, zwłaszcza mając na uwadze istniejące bądź planowane przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3431/18). Na kanwie tej sprawy należało mieć na uwadze funkcję obszaru objętego planem, to głównie R1 i R2 – obszar rolny, a jego istotną częścią jest obszar PEW-8P i PEW-9P – tereny produkcyjne z lokalizacją elektrowni wiatrowych. Na terenach rolnych dopuszczono jedynie zabudowę w gospodarstwach rolnych związaną z produkcją rolniczą, zatem wyznaczenie wszystkich gabarytów zabudowy nie ma doniosłego znaczenia. Prawodawca lokalny nie ustalił dowolnie wybranego gabarytu, lecz jedynie takie, które są istotne i potrzebne dla terenu objętego uchwałą. Nie można tracić z pola widzenia, że poza § 7 ust. 1 pkt 4 Uchwały, zasady budowy na całym terenie objętym miejscowym planem określa § 4 ust. 2 tego aktu. Jak wskazał Sąd I instancji tereny R1 i R2 obejmują obszar ponad 80 ha, na którym zabudowa zagrodowa jest rozproszona, a w związku z tym brak ustalenia niektórych spośród wymienionych w Rozporządzeniu elementów nie może przesądzać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Ustalono najdonioślejsze wskaźniki dla terenów PEW-8P i PEW-9P (§ 5 Uchwały). Nie ma potrzeby określania szczegółowych gabarytów dla tego terenu, skoro są przeznaczone na lokalizację elektrowni wiatrowych. Analogiczne uwagi należy poczynić w kontekście terenów KS-1 i KS-2 (§ 6 Uchwały), które są przeznaczone pod realizację komunikacji wewnętrznej. W zakresie zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej należy podkreślić, że miejscowy plan określa zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, jest zatem zgodny z powołanym przepisem. Układ komunikacyjny jest czytelny, logiczny, tworzy niezbędne połączenia pomiędzy poszczególnymi terenami, jest adekwatny do funkcji terenu (tereny KD, KS i KX, § 4 ust. 1 Uchwały). Brak precyzyjnego określenia lokalizacji infrastruktury technicznej w planie miejscowym nie jest uchybieniem, szczególnie mając na uwadze przeznaczenie terenu i niewielki obszar objęty uchwałą. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia uchwały regulujący podstawy stwierdzenia nieważności aktu planistycznego stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania. Nierozpatrzenie uwag jest istotnym naruszeniem procedury uchwalania aktu planistycznego, natomiast niesporządzenie załącznika do uchwały w tym zakresie, jeżeli takie uwagi nie były zgłaszane, należy uznać za nieistotne naruszenie trybu jego sporządzania. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 Rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. również jest chybiony. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.