II OSK 1901/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2638/23 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 września 2023 r. nr 686/OPON/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 28 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2638/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę G.G. (skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 12 września 2023 r. nr 686/OPON/2023, w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, dalej: K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682; uPb) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego (Starosta) z 20 marca 2023 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2638/23 kolejno wskazano, że Starosta, decyzją Nr 1831/2021 z 26 sierpnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S.A. (inwestor, Spółka) pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m² z parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...] w obrębie [...], w jedn. ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczną. 2.3. Sąd pierwszej instancji przywołał, że G.G. zwrócił się wnioskiem do organu powiatowego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że jako strona nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. 2.4. W wyroku wskazano dalej, że Starosta postanowieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie, w jego toku wnioskodawca na wezwanie organu złożył wyjaśnienia, w jaki sposób w/w inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania jego nieruchomości, z którego to ograniczenia wywodzi swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Następnie Starosta decyzją z 20 marca 2023 r. (decyzja I instancji) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a G.G. odwołał się od tej decyzji odmownej. 2.5. W wyroku ustalono, że przywołaną na wstępie decyzją z 12 września 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję I instancji, zrekapitulowano również motywy decyzji organu odwoławczego. Wojewoda stwierdził, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Organ odwoławczy zaznaczył, że działki stanowiące własność odwołującego się nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, lecz oddzielone są działką drogową (ulica Posępna) i nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Wojewody powoływanie się przez odwołującego się na potencjalne immisje mogące oddziaływać na jego działkę z nieruchomości inwestycyjnej, jak i na ewentualne uciążliwości mogące powstać w wyniku funkcjonowania przyszłej inwestycji, nie stwarzają podstawy do dopatrzenia się w nich ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu należącej do nieruchomości odwołującego się ze względu na powstanie spornej inwestycji. 3.1. G.G. wystąpił do WSA w Warszawie ze skargą na ww. decyzję, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 2 uPb poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania z uwagi na brak przepisu prawa materialnego przewidującego ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu jego nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę pomimo, iż istnieje szereg takich przepisów, w tym w szczególności przepisy pominiętej przez organ uchwały nr 67/VII/2015 Rady Gminy Lesznowola z dnia 9 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola dla części wsi Łozy i Wólka Kosowska obszar III (MPZP, plan), to jest: a) § 19 pkt 4 planu, ustalającego zakaz przekraczania dopuszczalnych wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisję substancji i energii; oddziaływanie to musi zamykać się na działce budowlanej, na jakiej jest wytwarzane; b) § 19 pkt 8 planu, ustalającego dla poszczególnych terenów dopuszczalne poziomy hałasu; c) § 46 planu, ustalającego realizację usług nieuciążliwych dla terenów oznaczonych symbolem M/U, to jest między innymi terenu, na którym zrealizowana została inwestycja; d) § 5 ust. 1 pkt 12 i 14 planu definiujących usługi nieuciążliwe i usługi uciążliwe, to jest takie, które między innymi, pogarszają standard warunków zamieszkania na terenach sąsiednich; 2) art. 28 ust. 2 uPb poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, z uwagi na brak przepisu prawa materialnego przewidującego ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu jego nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę, pomimo treści wskazanych przepisów § 323 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690; rozp. MI 2002); 3) art. 3 pkt 20 uPb, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, że działki skarżącego nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. W skardze podniesiono także naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6 K.p.a., poprzez jego naruszenie i niestosowanie powszechnie obowiązującego prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 2) art. 107 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym nie odniesienie się do twierdzeń strony; 3) art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek, na jakich organ oparł swoją decyzję; 4) art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne zbadanie przez organ całego stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie zasady obiektywizmu organów administracji publicznej. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji, stwierdzenie przez organy braku przymiotu strony u skarżącego, wnioskującego o uchylenie we wznowionym postępowaniu źródłowej decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę, była prawidłowa. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Natomiast skarżący kwestionując stanowisko organu odwoławczego nie wykazał, by na skutek realizacji spornej inwestycji istniały jakiekolwiek bezpośrednie ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność. 4.4. W ocenie sądu pierwszej instancji, faktyczna uciążliwość w korzystaniu z prawa własności sąsiedniej nieruchomości, będąca wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich, nie stanowi prawnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Ponadto z woli ustawodawcy, stroną postępowania tego rodzaju są tylko podmioty związane z nieruchomościami, dla których budowana inwestycja wprowadza ograniczenia w ich zabudowie wynikające z przepisów prawa (np. uniemożliwiające zabudowę: działki na takim obszarze, na jakim byłoby to dopuszczalne, gdyby sporna inwestycja nie istniała). Hałas dotyczy jedynie naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. 4.5. Sąd podniósł także, że kwestia unormowań MPZP stała się dopiero argumentem skargi, wcześniej zagadnienie legitymacji procesowej z planistycznych uregulowań nie było wyprowadzane przez skarżącego, który reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika. Powyższe pozostawało zatem, z woli strony, poza zakresem rozważań organów dokonywanych w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności te, z uwagi na charakter postępowania, nie mogły pozostawać rozważane z urzędu. To wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien dowodzić i wykazywać, że przysługiwał mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Sąd wojewódzki odmawiając słuszności zarzutom procesowym skargi zauważył, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w kontekście twierdzeń strony, czemu dał wyraz w swej decyzji. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634; Ppsa) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, w zw. z § 323 i § 324 rozp. MI 2002 poprzez wadliwe przyjęcie, że na skutek realizacji spornej inwestycji nie istnieją jakiekolwiek bezpośrednie ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a co za tym idzie odmówienia mu przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wznowionym postępowaniu, podczas gdy skarżący posiada legitymację do występowania w sprawie i wykazał szereg okoliczności przemawiających za uznaniem, że ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości występują; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 uPb w zw. z § 14 pkt 8 i § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022, poz. 1679 ze zm.; rozp. MR 2020), poprzez wadliwe przyjęcie, że dla ustalenia prawnych ograniczeń wynikających z uPb dla działki skarżącego, wynikających z uciążliwości związanych z hałasem, wystarczająca była informacja wynikająca z dokumentacji budowlanej, w której wskazując na nieuciążliwość projektowanych usług handlu detalicznego projektant przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji pod względem hałasu zamyka się w granicy działek nr [...] i [...], podczas gdy taka informacja w świetle obowiązujących przepisów nie jest wystarczająca. 5.3. Skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, z uwzględnieniem kosztów postępowania przed WSA. Skarżący zrzekł się rozprawy. 5.4. W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć powyżej przywołane podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia sądu pierwszej instancji odmawiającego mu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę podnosząc, iż hałas pochodzący z agregatów chłodniczych oraz rozładunku towarów do wzniesionego sklepu dyskontowego dotyczy jego interesu prawnego. Wywodzi, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie zweryfikował informacji zawartej w projekcie zatwierdzonym źródłową decyzją Starosty, wedle której oddziaływanie inwestycji miało zamykać się w granicach działek inwestycyjnych. Organy nie sprawdziły stanu po zrealizowaniu przedmiotowego obiektu. Przepisami odrębnymi wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego. Inwestycja powoduje znaczny dyskomfort z uwagi na hałas, organy nietrafnie wskazują na cywilny tryb dochodzenia interesu przez skarżącego. Rolą organu sprawdzającego było zweryfikowanie informacji projektanta i zbadanie czy projekt w zakresie przyjętego poziomu hałasu nie narusza norm z zakresu szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, w szczególności z § 323 i § 324 rozp. MI 2002. Inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę ekspertyzy akustycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Zarzuty skargi kasacyjnej, którymi jest związany Sąd Naczelny, ograniczone zostały do podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, koncentrując się na wykazaniu, że skarżący kasacyjnie powinien mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym źródłową, ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. 6.3. Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ustalenie interesu prawnego nie opiera się wyłącznie na tytule prawnym do oznaczonej nieruchomości, ale powiązane jest z przesłanką, że nieruchomość oznaczonego podmiotu, będącego jej właścicielem/użytkownikiem wieczystym/zarządcą, a który żąda udzielenia mu ochrony prawnej, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 uPb wyznaczono pojęcie obszaru oddziaływania obiektu stanowiąc, że należy przez to rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Regulacja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w art. 3 pkt 20 uPb odsyła do przepisów odrębnych. Na system tych przepisów odrębnych składają się nie tylko przepisy rozp. MI 2002, ale też przepisy innych ustaw. Wymaga też uwzględnienia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, który wprost pozostaje w związku z art. 3 pkt 20 uPb, stanowiącym o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, ONSAiwsa 2012/4/69; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12, LEX nr 1292702; wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, LEX nr 1559623). Utrwalone jest stanowisko, wedle którego wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 20 uPb, organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego, tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Lexis Nexis s. 270 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Skarżący kasacyjnie jako źródło owych przepisów odrębnych wskazał na § 323 i § 324 rozp. MI 2002. Gdy idzie o § 323 rozp. MI 2002, autor środka zaskarżenia nie dostrzegł, że regulacja ta jest złożona i składa się dwóch ustępów, nadto zarzutu takiego – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono, przeto nie poddaje się on kontroli. Z kolei z § 324 rozp. MI 2002 wynika, że: "Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach". Z treści cyt. przepisu nie sposób wyprowadzić wniosku, że wyznacza on teren uwzględniający także działki skarżącego, gdzie wprowadza się związane z obiektem objętym udzielonym pozwoleniem na budowę, ograniczenia w zabudowie tegoż terenu. Ustalenia te prowadzą do wniosku o nieskuteczności podstawy kasacyjnej wskazanej w środku odwoławczym w jej pkt 1. 6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 uPb w zw. z § 14 pkt 8 i § 18 rozp. MR 2020. Sposób skonstruowania tej podstawy kasacyjnej, poprzez użycie sformułowania "wadliwe przyjęcie", nie stosowanego wszak w art. 174 pkt 1 Ppsa, nakazuje uznać, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania. Z przywołanego w skardze kasacyjnej § 14 pkt 8 rozp. MR 2020 wynika wyłącznie tyle, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu, z kolei § 18 rozp. MR 2020 statuuje, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera: 1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu; 2) zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Jak ustalono to w postępowaniu wznowieniowym, część opisowa projektu zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu, z informacji tej wynika, że obszar ten mieści się w całości na działkach, na których ten obiekt został zaprojektowany. Odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, Starosta przywołał, że zgodnie z rozporządzeniem (Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. – uwaga Sądu) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie zostały przekroczone wartości progowe hałasu, które zgodnie z zatwierdzonym projektem wynosi 50 dB w porze dnia i 40 dB w nocy. To, że skarżący kasacyjnie kwestionuje trafność takiego stwierdzenia projektanta meriti, nie dowodzi naruszenia cyt. przepisów. Zasadnie natomiast w zaskarżonej decyzji wskazywano, że kwestia przekroczenia takich norm hałasu w trakcie użytkowania obiektu należy do kompetencji organów ochrony środowiska. 7. Z wyłuszczonych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną.