II OSK 1652/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1121/23 w sprawie ze skargi G.T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 26 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1121/23 oddalił skargę G. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 26 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r. G. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Zamość (dalej: Prezydent) o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 28 października 2015 r. Nr 293/2015, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. B. pozwolenia na nadbudowę kamienicy ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Z. Ponadto strona wniosła o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała m.in., że podstawą do wydania powołanej decyzji było złożone przez R. B. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy nie posiadał on tego prawa. Wnioskodawczyni zaprzeczyła, aby inwestor powiadomił współwłaścicieli o swoim zamierzeniu. Postanowieniem z dnia 21 września 2023 r. Prezydent odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 28 października 2015 r. wskazując, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca wiedziała od kilku miesięcy o zamierzeniach inwestycyjnych R. B., ponieważ brała udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 28 października 2015 r. Na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania strona nie wnosiła zastrzeżeń oraz nie złożyła odwołania od wskazanej decyzji. Organ I instancji wskazał także, że z wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. skierowanym do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 października 2015 r. wynika, iż wnioskodawczyni w tym czasie posiadała wiedzę o okolicznościach dających jej zdaniem podstawę do wznowienia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 26 października 2023 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja Prezydenta z dnia 28 października 2015 r., nr 293/2015, o pozwoleniu na budowę jest decyzją ostateczną i pozostaje nadal w obrocie prawnym. Wojewoda [...] decyzją z 10 sierpnia 2023 r., odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę, a postępowanie odwoławcze prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest w toku. Zwrócono uwagę, że w zażaleniu strona poinformowała, że to z decyzji Wojewody [...] z 10 sierpnia 2023 r., (otrzymała ją w dniu 10 sierpnia 2023 r.) dowiedziała się o podstawie wznowienia, to jest o możliwości popełnienia przestępstwa przez R. B. przez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jednocześnie oceniła, że inwestor podpisał oświadczenie niezgodnie z prawdą. Wojewoda [...] wskazał również, że we wniosku o wznowienie postępowania strona zarzuciła, że dziennik budowy dotyczący przedmiotowej inwestycji został sfałszowany. Zdaniem Wojewody strona takie zdanie prezentowała już wcześniej, gdyż organowi znane jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2023 r., z którego wynika, że w czasie kontroli w dniu 9 maja 2023 r. skarżąca oświadczyła do protokołu, że wpisy w dzienniku budowy zostały sfałszowane. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie został zachowany. Skargę na postanowienie Wojewody [...] wniosła G. S. zarzucając naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przekroczyła termin jednego miesiąca umożliwiający złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli: - pkt 1 dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; pkt 2 - decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Strona podniosła, że o przyczynach wznowienia postępowania, dowiedziała się w dniu otrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 28 października 2015 r. Sąd podzielił ustalenia i ocenę organów, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia, na które powołuje się skarżąca znane jej były w okresie wcześniejszym. Z akt sprawy wynika, że argumentację dotyczącą kwestionowania posiadania przez R. B. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane skarżąca podnosiła we wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. skierowanym do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 28 października 2015 r. Również we wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie przeniesienia pozwolenia na budowę Prezydenta z dnia 20 lutego 2023 r. nr 19/2023 strona wskazywała, że nie wydawała zgody pierwotnemu inwestorowi R. B. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Natomiast kwestia dotycząca sfałszowania dziennika budowy była przez stronę wskazywana w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2023 r. W związku z powyższym nie można przyjąć, że skarżąca o okolicznościach i dowodach mających stanowić podstawę do wznowienie postępowania dowiedziała się w momencie otrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. Sąd I instancji podkreślił, że termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania administracyjnego liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Na marginesie Sąd wskazał, że zaistnienie przesłanki wznowieniowej opisanej wart. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wiąże się zasadniczo z uprzednim prawomocnym stwierdzeniem przez sąd lub inny organ faktu sfałszowania tego dowodu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły też okoliczności z art. 145 § 2 lub § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca przekroczyła termin jednego miesiąca umożliwiający złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia tj. o możliwości popełnienia przestępstwa przez R. B. w dniu otrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 28 października 2023 r. nr 293/2015 dotyczącej pozwolenia na budowę wydanego na R. B., w której treści organ wskazał, że R. B. pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem dopiero wówczas skarżąca dowiedziała się, że R. B. podpisał takie oświadczenie niezgodnie z prawdą. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie norm procesowych. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby zatem mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podnosi nienależyte rozważenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 148 § 1 k.p.a. i tym samym bezzasadne uznanie, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przy tak sformułowanym zarzucie, należy zauważyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt III OSK 3475/23, LEX nr 3846505). Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę dla wznowienia postępowania i zmusza organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Dowody zachowania terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. podlegają swobodnej ocenie przez organ właściwy w sprawie. Jednocześnie bieg miesięcznego terminu rozpoczyna się od dnia uzyskania przez stronę informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2683/20, LEX nr 3610201; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1670/20, LEX nr 3243765; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1135/20, LEX nr 3082219). Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowania skarżąca dowiedziała się znacznie wcześniej niż wskazuje w treści wniosku. Słusznie zauważył bowiem Sąd I instancji, że argumentację dotyczącą kwestionowania posiadania przez R. B. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane skarżąca podnosiła już we wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. skierowanym do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 28 października 2015 r. Również we wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie przeniesienia pozwolenia na budowę Prezydenta z dnia 20 lutego 2023 r. nr 19/2023 strona wskazywała, że nie wydawała zgody pierwotnemu inwestorowi R. B. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Natomiast kwestia dotycząca sfałszowania dziennika budowy była przez stronę wskazywana w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2023 r. Stąd też bezpodstawne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że o okolicznościach i dowodach mających stanowić podstawę do wznowienie postępowania dowiedziała się w momencie otrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.