II OSK 188/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1335/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/23, oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] i K. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu. Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2023 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt. 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań K. L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej kamienicy przy ul. [...] w [...] od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 kwietnia 2022 r., [...], nakazującej A. N. i A. N., współwłaścicielom kamienicy, przywrócenie elewacji podwórzowej kamienicy w pasie parteru skrzydła od strony ul. [...] do jak najlepszego stanu, poprzez wstawienie w przywróconą wnękę okienną odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej, tj. okna krosnowego całkowicie zabudowującego arkadę z łukowym nadświetlem dzielonym szprosami w formie "słoneczka", o profilu przyszybowym w kształcie skośnej fazy z uskokami pod kątem prostym na obrzeżu - analogicznie do zachowanych w pasie I i II piętra elewacji podwórzowej skrzydła kamienicy od ul. [...], w terminie do 31.12.2022 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazanego przez organ I instancji terminu wykonania nakazanych robót (tj.: do 31.12.2022 r.) i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do 31.12.2023 r., zaś w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skargi na powyższą decyzję wnieśli K. L. oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...]. W obu skargach skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Skarga skarżącego K. L. obejmuje ponadto zarzut naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Uczestnicy postępowania A. N. i A. N. w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2023 r. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy wyroku WSA w Krakowie z 14 października 2020 r. II SA/Kr 1506/19, wyroku WSA w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1846/19 oraz decyzji MWINB z 5 lipca 2023 r. nr [...] na okoliczność nieprowadzenia przez [...] nielegalnych robót budowlanych obejmujących wyposażenie zabytkowych lokali w klimatyzację i podnosząc, że mają podstawy, aby działania skarżących traktować jako metodę zawłaszczania ich części elewacji okiennej i okna lokalu [...] oraz części nieruchomości wspólnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skargi podlegają oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie podzielił stanowiska obu skarżących, że przy wydawaniu objętych skargami decyzji doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez wykroczenie przez organy poza kompetencję ustawową i wydanie zaskarżonej decyzji bez oparcia w przepisach prawa oraz w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, że powołany przepis przewiduje dwa alternatywne uprawnienia organu ochrony konserwatorskiej, polegające bądź na nakazie przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, bądź zobowiązaniu do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Powyższe uprawnienia organu aktualizują się w przypadkach wykonania przy zabytku wpisanym do rejestru robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest to, że nakazane mocą decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków roboty budowlane dotyczą części obiektu (blendy zabytkowej kamienicy, usytuowanej w jej najstarszej, najcenniejszej części – tj. na parterze), który objęty jest ochroną konserwatorką (zarówno indywidualną, jak i obszarową), a ich celem jest przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu, za który organy obu instancji uważają stan przywracający blendzie wygląd odpowiadający analogicznym elementom architektonicznym zabytkowej kamienicy, zachowanym w jej pasie I i II piętra elewacji podwórzowej. Cel ten ma zostać zrealizowany dwuetapowowo: po pierwsze poprzez demontaż wtórego zamurowania blendy okiennej przez K. L. – co stanowiło przedmiot równolegle prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z 30 marca 2023 r. [...] (kontrolowanej przez tut. Sąd w sprawie VII SA/Wa 1338/23), a następnie poprzez wstawienie przez A. N. oraz A. N. w przywróconą wnękę okienną odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej, zgodnie z kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 marca 2023 r. [...]. Łączność decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie z decyzją kontrolowaną w sprawie VII SA/Wa 1338/23 wyraża się m.in. tym, że określony przez organ A. N. oraz A. N. termin do zamontowania w przywróconej wnęce okiennej odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej wyznaczony został jako zależy od terminu wyznaczonego K. L. do wykonania demontażu wtórnego zamurowania przedmiotowej wnęki. Mając na uwadze, że na skutek realizacji zaskarżonej decyzji ma być przywrócenie przedmiotowej blendzie wyglądu odpowiadającego analogicznym elementom architektonicznym zabytkowej kamienicy, zachowanym w pasie I i II piętra elewacji podwórzowej tej kamienicy, to, zdaniem Sądu, cel ten bezsprzecznie odpowiada przesłance "doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu", stąd skorzystanie przez organy ochrony konserwatorskiej z uprawnień przewidzianych w art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez zastosowanie środka przewidzianego w tym przepisie Sąd uznał na gruncie tej sprawy za działanie legalne i w pełni uprawnione. Porządkująco Sąd przypomniał, że blenda (niem. blende, ślepe okno, ślepa wnęka) to płytka wnęka w murze, o wykroju arkady lub okna, bez prześwitu (otworu okiennego) - zob. https://pl.wikipedia.org/wiki/Blenda_(architektura). Sąd zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż okoliczności powstania samej blendy (zamurowania okna) są w tej sprawie przedmiotem sporu, dotyczą ich także zarzuty rozpoznawanych skarg, w których skarżący kwestionują jakby jej powstanie łączyć należało z robotami budowlanymi przeprowadzonymi przez skarżącego K. L.. W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, iż organy przyjęły, że sprawstwo w zakresie wykonania blendy przypisać należy K. L.. Zdaniem Sądu, z treści rozstrzygnięcia organu I instancji utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego wynika zaś, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie nie jest w istocie sama blenda, rozumiana jako zamurowane okno. Zauważyć bowiem należy, że obowiązek nałożony na uczestników postępowania polegać ma na wstawieniu w przywróconą wnękę okienną odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej, a przywrócenie wnęki okiennej – w świetle treści rozstrzygnięcia, którego adresatem jest K. L., polega demontażu wtórnego zamurowania tej wnęki, które skutkowało jej spłyceniem, nie zaś na likwidacji samej blendy. Rozpoznawane skargi podważają poprawność adresowania tego obowiązku do uczestników postępowania, jednakże zdaniem Sądu, zarzuty te nie są zasadne. Ustalenie przez organy, że za aktualny stan blendy odpowiadają, m.in. A. N. oraz A. N., w świetle zacytowanego powyżej art. 44 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 u.o.z., uzasadniało uczynienie ich adresatem decyzji wydanych w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to organy podjęły słusznie, zdaniem Sądu, w odniesieniu do dokonanych w tej sprawie ustaleń, obejmujących ustalenie, że pozwolenie na zmiany w zakresie przedmiotowego otworu okiennego obejmowało pozwolenie MWKZ nr [...] z 14.09.2004 r., upoważniające najemcę lokalu nr [...] [...] sp. z o.o.), stanowiącego współwłasność A. N. i A. N., do wykonania częściowego wypełnienia spornego otworu okiennego drewnem w miejsce przeszklenia górnej części okna oraz umieszczenie we wnęce (od strony dziedzińca) okiennej klimatyzatorów oraz urządzeń wentylacji mechanicznej według projektu branżowego. Jak wskazał organ odwoławczy, od wewnętrznej strony lokalu miała zostać wzniesiona ścianka z cegły pełnej, a remont okna, tj. pozostawionej stolarki okiennej wraz z kratą, miał zostać przeprowadzony razem z remontem elewacji od dziedzińca. Ściana podparapetowa miała pozostać bez zmian. Organy słusznie akcentują jednakże, że aktualny stan kontrolowanego przezeń fragmentu zabytkowej kamienicy niewątpliwie nie odpowiada stanowi, jaki miał być skutkiem realizacji ww. pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z 14.09.2004 r. Zdaniem Sądu nie sposób odmówić słuszności stanowiska organu, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest to, że poddany jego ocenie stan analizowanego fragmentu zabytkowej kamienicy nie odpowiada aktualnie stanowi odpowiadającemu, jak należy przyjąć – całościowo - rozwiązaniom zaakceptowanym w roku 2004 przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jak ujął to organ w zaskarżonej decyzji, pozwolenie konserwatorskie na podstawie którego prowadzone były roboty budowlane przy ww. otworze okiennym nie przewidywało blendy w jej istniejącym aktualnie kształcie, a Sąd stanowisko to podziela. W konsekwencji aktualizowała się kompetencja organów do oceny aktualnego stanu zabytku w celu podjęcia odpowiednich działań naprawczych (zaradczych), co wymagało oceny rodzaju przekształceń otworu okiennego dokonanych zarówno przez inwestora [...] sp. z o.o., jak przez K. L.. W tym zakresie organy musiały uwzględnić wydane następczo pozwolenie na przeniesienie klimatyzatorów z przedmiotowej wnęki, co w ocenie Sądu czyniło bezprzedmiotowym "przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego" – wynikającego z pozwolenia udzielonego w roku 2004 i rozważały, w jaki sposób przywrócić zabytek do jak najlepszego stanu. Jak wyjaśnił Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zaskarżonej decyzji, doprowadzenie do takiego stanu wymaga, po pierwsze, dokonania demontażu w ramach istniejącej blendy wtórnego jej zamurowania współczesnym materiałem (nie cegłą pełną, jak wynika z fotografii znajdujących się w aktach, na których widać odmienny zarys elementów wzniesionego wypełnienia), łącznie ze ścianą podparapetową (usuniętą, a następnie odtworzoną bez pozwolenia), a następnie odtworzenie usuniętej stolarki okiennej w całości (okno krosnowe całkowicie zabudowujące arkadę z łukowym nadświetlem dzielonym szprosami w formie "słoneczka", o profilu przyszybowym w kształcie skośnej fazy z uskokami pod kątem prostym na obrzeżu), tj. jest przywrócenie oryginalnych rozwiązań projektowych kompozycji elewacji z 1928 r. Mając na uwadze charakter uprawnień organów wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.z., Sąd nie znalazł uprawnionych podstaw do podważenia tego stanowiska. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące wadliwości objętych skargami decyzji z uwagi na to, że ich adresatem powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie uczestnicy postępowania. Stanowisko takie skarżący wyprowadzają w sposób nieuprawniony z faktu, że przedmiotowy otwór okienny pozostaje zamurowany, co ich zdaniem przekłada się na konieczność uznania, że nakaz odtworzenia stolarki okiennej powinien być adresowany do Wspólnoty, gdyż dotyczy części wspólnej nieruchomości. Zapatrywanie to jest w ocenie Sądu niezasadne gdyż pomija mającą zastosowanie w tej sprawie regulację szczególną przewidzianą w art. 44 ust. 4 u.o.z., o czym była mowa powyżej. Nieuprawniona jest ponadto zdaniem Sądu argumentacja skarg dotycząca niewykonalności zaskarżonej decyzji. Skarżący dowodzą niewykonalności faktycznej i prawnej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z uwagi na to, że według nich, adresaci decyzji (uczestnicy postępowania) nie są uprawnieni do wstępu na dziedziniec kamienicy, co przekłada się na faktyczny brak możliwości zamontowania stolarki okiennej w przedmiotowej wnęce. Z powyższym twierdzeniem Sąd się nie zgadza wskazując za organem, że dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej, a każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., co oznacza, że może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 k.c. (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu. W powyżej wskazanych okolicznościach tej sprawy Sąd wskazał, że podziela także stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który odpierając zarzut braku bezstronności organu I instancji oraz podejmowania przez ten organ działań na szkodę odwołującego, stwierdził, że celem działań organów jest wyłącznie ochrona zabytku, a przyjęte przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków rozwiązanie jest najkorzystniejsze dla kompozycji elewacji zabytkowej kamienicy. W konsekwencji, postawiony w skardze zarzut działania organów z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Sąd uznał za nieusprawiedliwiony. Sąd nie stwierdził ponadto w tej sprawie naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób łamiący zasadę trwałości decyzji, uznając, że w świetle argumentacji skargi w tym zakresie, powyższy zarzut opiera się na niezasadnym założeniu, że rozstrzygnięcia zawarte w objętych skargą decyzjach pozwalają uczestnikom postępowania na przywrócenie okna w miejsce blendy okiennej. Zdaniem Sądu, treść nakazu sformułowanego w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji w tym zakresie wniosku takiego wyprowadzić nie pozwala. Skarżący trafnie jednakże zauważa, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie jest spójne z jej uzasadnieniem, w którym organ ten wskazuje, że swoją decyzją nakłada obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez "przywrócenie zamurowanego okna wraz z odtworzoną stolarką okienną". W związku z powyższym Sąd przypomniał, że obligatoryjny element decyzji administracyjnej jakim jest rozstrzygnięcie (w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest zasadniczym składnikiem tego aktu stosowania prawa, gdyż poprzez rozstrzygnięcie dokonuje się konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcie uznawane jest za wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego rozstrzygające sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego i stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym zdaniem Sądu jakichkolwiek wątpliwości, że rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową (tj. rozstrzygnięciem) decyzji a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (rozstrzygnięcie). Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi. Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a to: 1) art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło w przedmiotowym stanie faktycznym do naruszenia ww. art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o.z., podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do wykroczenia przez organ poza kompetencję ustawową poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez oparcia w przepisach prawa oraz w sprzeczności ze znajdującymi się w aktach przedmiotowej sprawy dokumentami; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez, z jednej strony, wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca kasacyjnie w skardze do Sądu I instancji na przedmiotową decyzję organu z dnia 30 marca 2023 r. podniosła zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego wadliwe zastosowanie poprzez niewskazanie sposobu i zakresu wykonania prac przez adresatów ww. decyzji, podczas gdy z drugiej strony brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji do ww. zarzutu i wskazania, dlaczego ww. zarzut nie zasługiwał w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu z dnia 30 marca 2023 r. i jednocześnie uchylenie w całości decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2022 r. biorąc pod uwagę fakt, iż zarzuty wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a co za tym idzie decyzji organu z dnia 30 marca 2023 r. dotyczą również decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2022 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 12 września 2025 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] poinformowała, że decyzja nakazowa Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak [...] została na podstawie art. 154 k.p.a. uchylona decyzją tego organu z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...]. W związku z tym, w ocenie Wspólnoty, postępowanie w sprawie o sygn. akt II OSK 188/24 jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Przy czym skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie cofnęła skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. skarżąca Wspólnota wniosła o dopuszczenie dowodu z ww. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 lipca 2025 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – powiat grodzki z dnia 29 grudnia 2023 r. znak: [...] umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie m.in. robót budowlanych polegających na odtworzeniu ścianki podokiennej wraz z podokiennikiem. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2026 r. uczestnicy postępowania A. N. i A. N. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na brak usprawiedliwionych zarzutów wniesionego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstawy, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 marca 2023 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu – na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków - przywrócenia elewacji podwórzowej kamienicy w pasie parteru skrzydła od strony ul. [...] do jak najlepszego stanu, poprzez wstawienie w przywróconą wnękę okienną odtworzonej pierwotnej stolarki okiennej, tj. okna krosnowego całkowicie zabudowującego arkadę z łukowym nadświetlem dzielonym szprosami w formie "słoneczka", o profilu przyszybowym w kształcie skośnej fazy z uskokami pod kątem prostym na obrzeżu - analogicznie do zachowanych w pasie I i II piętra elewacji podwórzowej skrzydła kamienicy od ul. [...], w terminie do 31.12.2023r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Skarżąca Wspólnota prezentuje odmienny pogląd przedstawiając zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, uzasadniając to dodatkowo motywami decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 14 lipca 2025 r. uchylającej w trybie art. 154 k.p.a. decyzję pierwszoinstancyjną Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2022 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do ostatniej z podniesionej powyżej kwestii stwierdzić należy, że przywołana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 12 września 2025 r. decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a., podobnie jak i decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 29 grudnia 2023 r. nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmiennością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 154 i art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 14 lipca 2025 r. uchylająca w trybie art. 154 k.p.a. decyzję organu I instancji – nota bene nieostateczna, co zgodnie oświadczyli na rozprawie pełnomocnik organu jak i strony skarżącej kasacyjnie - nie wywołuje zatem skutków prawnych ex tunc (z mocą wsteczną) tak jak stwierdzenie nieważności zatem także z tej przyczyny nie można było uwzględnić wniosku Wspólnoty o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z bezprzedmiotowością postępowania z innych przyczyn w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia m.in. wtedy, gdy w toku tego postępowania, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Jest bowiem zasadą, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie. Tymczasem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na etapie orzekania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nadal pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto istota kontroli sądowoadministracyjnej polega na badaniu legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, w tej sprawie z daty 30 marca 2023 r. Z tych to przyczyn, na tym etapie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 kwietnia 2022 r. za okoliczność nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowej. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić natomiast należało, że Wspólnota nie podważyła skutecznie wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Stosownie do treści powyższego przepisu, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wydawaniu objętej skargą decyzji nie doszło do zarzucanego przez Wspólnotę naruszenia przywołanego powyżej przepisu poprzez wykroczenie przez organy poza kompetencję ustawową i wydanie decyzji bez oparcia w przepisach prawa oraz w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Przede wszystkim podnieść należy, że w przedmiocie spornego nakazu orzekały właściwe organy konserwatorskie, a w skardze kasacyjnej nie sformułowano właściwego zarzutu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Obowiązki nakładane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 mają na celu przywrócenie stanu zabytku naruszonego samowolnymi robotami budowlanymi lub doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Działania przewidziane w art. 45 ust. 1 pkt 2 stanowią więc sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek. Obie powyższe przesłanki ziściły się natomiast w przedmiotowej sprawie. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że z niezakwestionowanego skutecznie w niniejszej sprawie przez skarżącą Wspólnotę odpowiednimi zarzutami naruszenia przepisów postępowania stanu faktycznego (a zatem wiążącego w niniejszej sprawie) wynika, że w kamienicy przy ul. [...]/[...] w [...] - wpisanej indywidualną decyzją do rejestru zabytków, położonej na wpisanym do rejestru zabytków obszarze układu urbanistycznego [...] oraz na obszarze uznanego za pomnik historii historycznego zespołu Miasta Krakowa - w jej elewacji podwórzowej w pasie parteru skrzydła od strony ul. [...] doszło do samowolnego zamurowania, istniejącej na podstawie prawomocnego pozwolenia konserwatorskiego, wnęki okiennej, przy użyciu materiałów współczesnych w żaden sposób nie korespondujących z zabytkowym charakterem tego obiektu - z jego historycznym wystrojem architektonicznym. Zdaniem organu, powyższe, wykonane bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 u.o.z.) roboty budowlane, doprowadziły do stanu, który jest nieakceptowalny z punktu widzenia wartości przedmiotowego zabytku. Ustalenia te słusznie zatem doprowadziły organy do wniosku, iż konieczne jest nałożenie na współwłaścicieli spornej kamienicy obowiązku przywrócenia jej elewacji podwórzowej w pasie parteru skrzydła od strony ul. [...] do jak najlepszego stanu. Doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, oznacza, w przypadku gdy nie ma możliwości zamontowania tej samej stolarki okiennej, wykonanie okien w sposób uwzględniający walory historyczne obiektu - ich pierwotny wygląd z zastosowaniem niezbędnych materiałów i technologii, z uwzględnieniem charakterystycznych cech zabytkowego obiektu. Strona skarżąca podważając powyższe, prawidłowe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, podnosi, że organ odwoławczy całkowicie pominął decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2005 r. udzielającą inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie po dokonanej przebudowie w poziomie piwnic i parteru istniejących lokali handlowych. Tymczasem przywołana powyżej decyzja nie miała żadnego wpływu na treść wydanych w tej sprawie przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć. Pomijając już okoliczność, że przepis art. 45 ust. 1 u.o.z. odnosi się m.in. do robót budowlanych czy innych działań przy zabytku, które zostały "wykonane", a więc ma na uwadze stan zastany dotykający zabytek, który wyłącznie następczo może zostać oceniony przez organy ochrony zabytków, zwrócenia uwagi wymaga, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do rozpoznawania spraw zastrzeżonych dla organów konserwatorskich. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie jest upoważniony do badania zgodności prac z pozwoleniem konserwatorskim. Jest to kompetencja powierzona wyłącznie organom konserwatorskim jako organom wyspecjalizowanym powołanym do realizacji zadań z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanych w drugiej podstawie skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez, z jednej strony, wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca kasacyjnie w skardze do Sądu I instancji na przedmiotową decyzję organu z dnia 30 marca 2023 r. podniosła zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego wadliwe zastosowanie poprzez niewskazanie sposobu i zakresu wykonania prac przez adresatów ww. decyzji, podczas gdy z drugiej strony brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji do ww. zarzutu i wskazania, dlaczego ww. zarzut nie zasługiwał w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2026r., sygn. akt III OSK 1155/23). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wspólnota nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przywołanego powyżej art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Zwrócić także należy uwagę, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona skarżąca nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z jej oczekiwaniami, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Reasumując dotychczasowe rozważania poczynione w tej sprawie, należy jednoznacznie podkreślić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Dlatego też w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.