II OSK 1876/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E.O. i M.O. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E.O. i M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 3024/25 w sprawie ze skargi E. O. i M. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 października 2025 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 3024/25 oddalił skargi E. O. i M. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 października 2025 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżący podnieśli, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed zakończeniem postępowania kasacyjnego spowoduje trudne lub niemożliwe do odwrócenia skutki faktyczne. Wskazali, że w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do trwałego przejęcia działek nr [...] i [...], wykonania robót ziemnych i drogowych bezpośrednio przy istniejącej zabudowie mieszkalnej skarżących a w konsekwencji do faktycznego ukształtowania pasa drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku posadowionego na działce nr [...]. Dalej skarżący podali, że w razie uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej przywrócenie stanu poprzedniego będzie niemożliwe lub pociągnie za sobą koszty nieproporcjonalne do zakresu przyznanej ochrony a sama wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie zrekompensuje utraty dotychczasowego sposobu korzystania z działek ani pogorszenia warunków zamieszkania na działce nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, strona, która wniosła skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a. Z przyjętej wykładni ww. przepisu wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dopuszczalne jest również na etapie postępowania kasacyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). Podkreślić należy, że kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji była już przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który postanowieniem z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 3024/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wówczas Sąd odmówił uwzględnienia wniosku z uwagi na brak uzasadnienia wniosku uniemożliwiający jego merytoryczną ocenę. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wniosek skarżącego powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają lub nie za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w tej sprawie decyzji należy uwzględnić, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 176, dalej: specustawa drogowa). Przepisy tej ustawy stanowią regulacje szczególne, które powodują, że rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej należy uwzględniać interes społeczny i gospodarczy, przemawiające za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Ochrona tego interesu przejawia się zarówno w przyśpieszonej procedurze wydawania decyzji, jak również w uregulowaniu przyjętym w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, w świetle którego odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, że pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w specustawie drogowej odnośnie możliwości udzielenia ochrony tymczasowej ratio legis tej ustawy stanowi usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji. Powoduje to bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji. W specustawie drogowej, ze względu na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z 26 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1951/23; z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OZ 756/22; z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 195/19; z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 614/16). Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony, albowiem skarżący nie wykazał, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedstawiona przez skarżących argumentacja o objęcie ich tzw. ochroną tymczasową odwołuje się do normalnych skutków, jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niewątpliwie dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącemu dotychczas prawa własności jego nieruchomości, to jednak jest to typowe następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Skarżący wskazują na okoliczność, że w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do trwałego przejęcia działek nr [...] i [...]. Z akt administracyjnych (k. 475-476) wynika, że działka nr ewid. [...]zostanie podzielona na działkę nr ewid. [...](zajętej pod pas drogowy o pow. 31 m²), działkę nr ewid. [...](zajętej pas drogowy o pow. 81,3 m²) oraz działkę nr ewid. [...](pozostającą we własności skarżącego M. O. o pow. 1564,7 m²). Z kolei na skutek podziału działki nr ewid. [...], której powierzchnia przed podziałem wynosiła 1677 m² (k. 519 akt administracyjnych), wydzielona zostaną z niej działki nr ewid. [...](pod pas drogowy o pow. 76,5 m²) i działka [...]pozostająca własnością Skarżącej E.O. (zob. k. 467 akt administracyjnych), o powierzchni 1600,5 m². Oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona winna wykazać, że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazują, że w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do wykonania robót ziemnych i drogowych bezpośrednio przy istniejącej zabudowie mieszkalnej skarżących a w konsekwencji do faktycznego ukształtowania pasa drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku posadowionego na działce nr [...]. Z akt administracyjnych Starosty Otwockiego (k. 467-468 i 475-476 akt administracyjnych) wynika, że "(...) przebieg granic projektowanego pasa drogowego tym samym przebieg linii podziałowych w rejonie w/w działki ewidencyjnej (działek skarżących nr ewid. [...]i [...]– przyp. Sąd) został zaprojektowany na podstawie linii rozgraniczających przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów miasta [...] (...)" oraz że sporna inwestycja nie spowoduje zbliżenia ruchu samochodowego do okien budynku na dz. [...], gdyż po stronie ww. działki zaprojektowana została droga dla pieszych i rowerzystów. Niezadowolenie skarżących z faktu, że planowana rozbudowa spowoduje zbliżenie drogi (projektowana droga dla pieszych i rowerów) do należącego do niego budynku na działce nr ewid. [...]może być zrozumiałe i z jego subiektywnej perspektywy uzasadnione, niemniej nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju sytuacje są niejako wpisane w proces budowy czy rozbudowy dróg i niejednokrotnie wiążą się z poczuciem krzywdy u podmiotów, na które proces inwestycyjny oddziałuje. Ustawodawca przewidział "mechanizm rekompensacyjny", zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; Dz. U. z 2024 poz. 311), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej) i inne działania (patrz np. art. 21a i art. 21b ww. specustawy drogowej). Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazali, że sama wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie zrekompensuje utraty dotychczasowego sposobu korzystania z działek ani pogorszenia warunków zamieszkania na działce nr [...]. W sytuacji, gdy przyznane odszkodowanie nie będzie zgodne z interesem strony, dopuszczalne będzie kwestionowanie jego wysokości w drodze wnoszenia środków zaskarżenia. Ocena w tym zakresie nie jest przedmiotem ani wpadkowego postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ani też postępowania głównego, którego przedmiotem jest skarga kasacyjna i prawidłowość zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że instytucja wstrzymania wykonania aktu stanowi wyjątek od zasady wykonalności decyzji ostatecznych, co determinuje konieczność ścisłej interpretacji przesłanek jej zastosowania. W sprawach dotyczących inwestycji drogowych realizowanych na podstawie przepisów specustawy drogowej, ocena ta musi być szczególnie restrykcyjna. Ratio legis tej ustawy zakłada bowiem priorytet interesu społecznego i gospodarczego, związanego z szybką budową infrastruktury, nad słusznym, lecz indywidualnym interesem jednostki. Uwzględnienia przy tym wymaga, że choć co do zasady własność korzysta z szerokiej ochrony konstytucyjnej i międzynarodowej (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Protokołu nr 1), nie jest ona prawem bezwzględnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać ustawowym ograniczeniom. Kluczowa jest tu zasada proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej ingerencji w sferę praw jednostki i wymaga, aby wszelkie rozstrzygnięcia pozostawały w racjonalnej relacji do celu publicznego. Specustawa drogowa stanowi zatem legalną podstawę do takich działań, dopuszczając m.in. do zatwierdzenia podziału nieruchomości czy wywłaszczenia nieruchomości pod drogę, o ile odbywa się to z poszanowaniem istoty tego prawa i w oparciu o przepisy ustawowe -patrz postanowienie NSA z 7 maja 2026 r. sygn. akt II OZ 468/26. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji inwestycji drogowych (urządzanie nowych dróg publicznych i modernizacja już istniejących) przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że sama kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżących, a tym samym prowadzić do wstrzymania wykonania decyzji. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie przedstawili takich obiektywnych okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.