II OSK 1875/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Ł. i T.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 107/23 w sprawie ze skargi K.Ł. i T.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2022 r., nr SKO.73.449.2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 107/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę K.Ł. i T.Ł. (skarżący) na decyzję nr SKO.73.449.2022 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2022 r., w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku na wstępie wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Przepis ten służy egzekwowaniu przestrzegania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, egzekwowaniu obowiązku występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej przestrzegania. W omawianym przypadku dla działek wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedna działka ma ustalone przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś druga działka pod zabudowę zagrodową, obejmującą budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy (okoliczności bezsporne). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na terenie ww. działek parkowane były z różną częstotliwością m. in. koparka, dwa traktory, przyczepa, samochody osobowe, spychacz, wywrotka. Ustalono, że teren działek został w części zagospodarowany. Na działkach znajduje się dom mieszkalny w trakcie budowy, trzy sztuki blaszanych budynków, wiata, kurnik, plac zabaw. Na części działek urządzony jest trawnik, ogród warzywny, posadzone są drzewka, wydzielony jest wybieg dla kur. Na działkach w czasie oględzin znajdował się ciągnik oraz maszyny rolnicze typu: siewnik. Załączone do protokołów oględzin zdjęcia wskazują jednoznacznie, że na terenie spornych działek nie ma urządzonego parkingu. Istniejące zagospodarowanie terenu obu działek odpowiada przeznaczeniu określonemu w obowiązujących decyzjach o warunkach zabudowy, tj. mieszkalnemu i zagrodowemu. W sprawie bezsporne było, że pojazdy budowlane były parkowane na działkach uczestników postępowania. Rozbieżna była natomiast ocena, z jakiego powodu miało to miejsce i czy można fakt ten zakwalifikować, jak uważają skarżący, jako urządzenie bazy transportowej służącej wykonywaniu działalności gospodarczej. Według Sądu zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że w czasie, kiedy wskazywane pojazdy pozostawały na działce uczestników postępowania, trwała budowa domu i realizowane były roboty związane z zagospodarowywaniem terenu (na załączonych przez skarżących zdjęciach widać wykopy na działkach uczestników, pracującą koparkę, nawiezioną ziemię i piach), co mogło uzasadniać pozostawanie pojazdów budowlanych na działkach. Okoliczność, że właściciel działek wykorzystywał przy budowie domu i zagospodarowywaniu terenu własny sprzęt i pozostawiał go w tym celu na terenie budowy, nie świadczy o wykorzystywaniu ww. działek do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej uczestnik ma zarejestrowaną działalność pod innym adresem. Zrozumiała jest argumentacja uczestnika, że nie jest zasadne przechowywanie stale ciężkiego sprzętu z dala od miejsca ich przeznaczenia, czyli budowy dróg. Okoliczności te przekonują, że na działkach uczestników postępowania nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że samo zaparkowanie w miejscu zamieszkania pojazdu wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z prowadzeniem na niej działalności gospodarczej i zmianą zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie mają w tym zakresie okoliczności towarzyszące. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku podniesiono następujące zarzuty: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu go i nieuwzględnieniu skargi na decyzję SKO w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., "k.p.a."), art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. żart. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 10 § 1 oraz w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 86 w zw. z art. 10 § 1 oraz w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a., co doprowadziło do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez WSA wskazanego błędu w decyzji SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi; – art. 151 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu go i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem przytoczonych w poprzednim punkcie przepisów k.p.a., co doprowadziło do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez WSA wskazanego błędu w decyzji SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi; – art. 59 ust. 1-3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, nr 80 poz. 717 ze zm., u.p.z.p.") co polegało na uznaniu, że nie ziściły się przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. względem uczestników, w konsekwencji nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego przez SKO i powielonego przez sąd pierwszej instancji. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. powinny zostać powiązane ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia. Tego typu przepisy nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z treści skargi wynika, że tylko zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z innymi przepisami k.p.a. Istota wywodzonego naruszenia sprowadza się do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że samo złożenie wykluczających się oświadczeń przez konkretne osoby lub odmowa przyznania oświadczeniu waloru wiarygodności powinno w każdym przypadku prowadzić do przesłuchania tych osób w charakterze świadków. Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie sprawnie, zmierzając do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Nie jest natomiast zobligowany do mnożenia dowodów dotyczących kwestii, które zostały już – jego zdaniem – wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący kasacyjnie nie wykazali zasadności przesłuchania konkretnych osób w charakterze świadków. Jedynie ubocznie warto zauważyć, że z akt sprawy wyłania się oczywisty konflikt między właścicielem działek objętych postępowaniem a skarżącymi – należy zatem podkreślić, że do dowodów z przesłuchania świadków zaangażowanych osobiście w sprawę należy podchodzić z daleko idącą ostrożnością. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną. Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Rozważania w tym zakresie zasługują w pełni na aprobatę. Art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawa przewiduje wyjątki od tej zasady. W art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca określił konsekwencje zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga żadnej formy reglamentacji (wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonania zgłoszenia), bez uzyskania właściwej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wówczas właściwy organ może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości m. in. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie istotne było ustalenie, czy na działkach o numerze [...] i [...] w miejscowości R. doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która uzasadniałaby wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należało ustalić czy na terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli obszar nie został objęty miejscowym planem, to konieczne jest ustalenie treści wydanych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Organy stwierdziły, że na tym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w stosunku do działki numer [...] wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast dla działki numer [...] ustalono warunki zabudowy – budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Skarżący kasacyjnie wywodzili, że część tych działek jest wykorzystywana, jako parking i miejsce napraw oraz konserwacji ciężkich maszyn budowlanych i rolniczych. W toku postępowania administracyjnego okoliczności te nie znalazły potwierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżący kasacyjnie dołączyli do akt sprawy – w toku postępowania administracyjnego – dokumentację fotograficzną, z której wynika, że na spornych działkach znajdowały się maszyny budowlane i rolnicze. Organy nie negowały, że na działkach o numerach [...] i [...] były parkowane pojazdy budowlane, a nawet dokonywano ich naprawy. Ustalenia te nie wzbudzały również wątpliwości sądu pierwszej instancji. Odmienną kwestią jest jednak ocena charakteru parkowania i dokonywania napraw tego rodzaju pojazdów na wskazanych działkach tj. czy nastąpiła zmiana w sposobie wykorzystania, czy też sytuacja ta miała charakter incydentalny, związany z przemijającymi okolicznościami. Nie można bowiem racjonalnie wywodzić, że każde umieszczenie pojazdów na dowolnej działce uzasadnia kwalifikację zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Samo zaparkowanie pojazdów i maszyn budowlanych na określonym terenie nie może prowadzić do wniosku, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu na parking i nie może także prowadzić do wniosku, że jest to miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Byłoby to szczególnie nieracjonalne w sytuacji, gdy na działkach prowadzone są roboty budowlane. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z wypowiedzi skarżących wynika, że umieszczenie maszyn budowlanych na spornych działkach ma charakter incydentalny ("maszyny pojawiają się okresowo"). W trakcie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, aby na terenie działek znajdowały się maszyny budowlane. Natomiast odnotowano, że realizowana jest budowa budynku mieszkalnego, co wskazuje na incydentalny charakter pojawiania się pojazdów i maszyn budowlanych na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę sądu pierwszej instancji i organów, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji nie było podstaw do stwierdzenia, że działki są wykorzystywane niezgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy. Z tego względu nie byłoby zasadne wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanych podstawach kasacyjnych jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.