II OSK 1873/18

Dnia 18 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2175/17 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2175/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent [...] orzekł o wymeldowaniu skarżącej z miejsca pobytu stałego, tj. budynku nr [...] położonego przy ul. [...] w O., której współwłaścicielkami są wnuczki skarżącej wnioskujące o jej wymeldowanie. Od ww. decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie zamieszkuje pod ww. adresem od około 1986 r. Dom, w którym tam mieszkała został wyburzony i aktualnie jest tam nowy budynek w stanie surowym, nie ma w nim mediów (ogrzewania, wody, czy też kanalizacji) i nie został oddany do użytkowania. Skarżąca obecnie od około 30 lat zamieszkuje pod innym adresem. Jednak dysponuje kluczami do omawianego mieszkania, ale tylko dlatego, że przechowywała w nim paszę dla kur. Ponadto skarżąca zajęła jedno pomieszczenie (zamykane na klucz), wstawiła fotel oraz stolik, na którym stały żywe kwiaty. Skarżąca oświadczyła, że nieprzerwanie od 1957 r. mieszka w przedmiotowym budynku, co do którego ma ustanowione prawo dożywotniego zamieszkiwania. Obecnie w budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w O. mieszka razem z synem W. C., co też syn potwierdził, wskazując, że mieszkanie to stanowi centrum życiowe matki. Ale bywa, że przebywa i nocuje gdzie indziej. Teść skarżącej zeznał zaś, że mieszka ona gdzie indziej od 1987 r. Inni świadkowie zeznali, że widują (jeden lub dwa razy w miesiącu) skarżącą na posesji przy ul. [...]. Wskazywano, że skarżąca była tam odwiedzana poza okresem zimowym. Drugi syn skarżącej wskazał, że jego matka zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania. Razem z W. C. zajmuje jeden pokój, który zimą był ogrzewany kuchenką węglową (zginęła w kwietniu 2016 r.). W jego domu położonym przy ul. [...] w O. wymieniona nie przebywa. Rzeczy skarżącej znajdują się w budynku w O.. Korzysta ona z łazienki znajdującej się w mieszkaniu W. C. lub w świadka domu. Także inni świadkowie potwierdzili, że skarżąca mieszkała i nadal mieszka w budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w O.. Podczas oględzin budynku ustalono, że w mieszkaniu tym jest energia elektryczna, nie ma jednak wody. W ww. budynku brakuje łazienki i toalety. Skarżąca zajmuje jedno pomieszczenie (ok. 12 m2), w którym znajduje się tapczan pojedynczy, fotel rozkładany, stolik, szafka oraz mała dwupalnikowa kuchenka elektryczna. W mieszkaniu nie ma szafy, ubrania skarżącej wisiały na wieszakach. Dom ten znajduje się w stanie surowym. Następnie podczas pobytu skarżącej w sanatorium posesja przy ul. [...] została zamknięta w sposób uniemożliwiający skarżącej wejście, co potwierdził świadkowie. W związku z tym skarżąca złożyła pozew o przywrócenie naruszonego posiadania, a następnie uzyskała postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], którym zabezpieczono jej roszczenie przez nakazanie współwłaścicielkom nieruchomości niezwłoczne wydanie skarżącej kluczy do drzwi wejściowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w O. oraz wydanie klucza do furtki do ww. posesji. Następnie przeprowadzono kolejne oględziny, ustalając, że pokój poprzednio zajmowany przez skarżącą jest pusty (stał tam jedynie tapczan), a współwłaścicielki nie zabrały rzeczy skarżącej. Prokuratura Rejonowa [...] w piśmie z [...] marca 2017 r. wskazała, że postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. zostało prawomocnie umorzone dochodzenie, (sygn. [...]) w sprawie utrudniania skarżącej korzystania z ww. budynku od 7 października 2016 r. do 24 października 2016 r. Według oświadczenia jednej ze współwłaścicielek nieruchomości skarżąca nie zamieszkuje w ww. budynku, lecz pod innym adresem. Taką też okoliczność potwierdzili inni świadkowie. Organ ustalił, że ww. postanowienie Sądu Rejonowego nie zostało przez współwłaścicielki nieruchomości wykonane. Ponadto opróżniły ww. mieszkanie z rzeczy skarżącej. Z powództwa wnioskodawczyń w Sądzie Rejonowym [...] toczy się postępowanie o wygaśnięcie służebności mieszkania (sygn. akt [...]). Organ, mając na względzie ustalony stan faktyczny oraz treść art. 35 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657), uznał, że budynek przy ul. [...] w O. nie stanowi miejsca pobytu stałego skarżącej, w którym skoncentrowane byłyby jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe, co potwierdzają stosowne wyjaśnienia i zeznania świadków. Natomiast organ nie dał wiary innym świadkom, który twierdzili, że skarżąca zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania. Powyższe pozostaje bowiem w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym. Ponadto są to osoby wskazane przez skarżącą i tym samym składały one zeznania korzystne dla niej. Organ wskazał, że istotnie nie może być uznane za dobrowolne opuszczenie lokalu, takie opuszczenie do którego strona została zmuszona. Jednak jeżeli osoba, której dotyczy postępowanie, nie podejmowała środków prawnych zmierzających do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu lub okażą się one nieskuteczne i nie powróci do lokalu, to obowiązkiem organu administracji jest jedynie ustalenie, czy nastąpiło taktyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. Z informacji uzyskanych w Sądzie Rejonowym [...] wynika, że postępowanie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest nadal w toku i nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Nadto skarżąca pomimo uzyskania dla siebie pozytywnego postanowienia zabezpieczającego powództwo nie powróciła pod dany adres. Zostało też umorzone dochodzenie w sprawie utrudniania skarżącej korzystania z budynku przy ul. [...] w O. od 7 października 2016 r. do 24 października 2016 r. Mając powyższe na uwadze, wbrew zapewnieniom skarżącej, w ocenie Wojewody, nie towarzyszy jej zamiar powrotu do miejsca pobytu stałego. Wyprowadziła się ze spornego lokalu dobrowolnie i swoje życie koncentruje w budynku przy ul. [...] w O.. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia dostrzeżony przez organ konflikt pomiędzy skarżącą, a współwłaścicielkami nieruchomości, ponieważ przedmiotowe postępowanie na charakter jedynie ewidencyjno-rejestrowy. Kwestia meldunku ma wyłącznie charakter porządkowy i nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Fakt subiektywnego poczucia krzywdy, nieznajdujący oparcia w obiektywnych podstawach prawnych i faktycznych, nie może prowadzić do tolerowania fikcji meldunkowej i utrzymywania w ewidencji zameldowania w lokalu takiej osoby, która już tam nie zamieszkuje. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła ww. decyzji obrazę prawa materialnego zwłaszcza art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz obrazę przepisów postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a. przez dokonanie jednostronnie, niepełnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego z pominięciem lub zbagatelizowaniem okoliczności i dowodów dla skarżącej korzystnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Skarżąca w załączeniu pisma z 24 listopada 2017 r. przesłała wyrok Sądu Rejonowego [...] z [...] sierpnia 2017 r. (sygn. akt [...]) przywracający skarżącej naruszone przez wnioskodawczynie o wymeldowanie posiadanie spornego mieszkania w budynku przy ul. [...] w O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2175/17, uwzględniając skargę, powołał się na treść art. 25 i art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz wskazał że rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić zarówno w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Natomiast na ocenę, czy dana osoba w sposób dobrowolny i trwały opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania wpływają okoliczności związane z opuszczeniem tego lokalu, jak również powody i charakter przebywania w innym miejscu. O trwałości opuszczenia lokalu decyduje nie tylko faktyczne niezamieszkiwanie w dotychczasowym miejscu stałego pobytu, ale i wola osoby w nim zameldowanej. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest niezgodne z prawem. Oznacza to, że Sąd stwierdził naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ, jak również naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewoda nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wydana decyzja nie czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny zebranego materiału w sprawie, zwłaszcza w zakresie przyczyn, z powodu których nie dano wiary niektórym dowodom z zeznań świadków. Lakonicznie wskazano, że dowody te pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, a nadto że wymienieni świadkowie są osobami wskazanymi przez skarżącą, tym samym składali zeznania dla niej korzystne. Nie dokonano analizy powyższych dowodów, nie oceniono powyższych dowodów, które wskazywały m.in. że do 7 października 2016 r. skarżąca korzystała w sposób niezakłócony z lokalu mieszkalnego o powierzchni 15 m2 w budynku mieszkalnym od jego strony zachodniej. W postępowaniu meldunkowym zostało też stwierdzone, że skarżąca dysponowała kluczami do przedmiotowego mieszkania, w tym mieszkaniu do momentu naruszenia posiadania prowadziła gospodarstwo domowe, odpoczywała. Mieszkanie to stanowiło jej centrum życiowe. W mieszkaniu tym nie miała łazienki i wody, kuchnia gazowa znajdowała się w pokoju. Z łazienki i telewizora skarżąca korzystała u syna J. C., który mieszka przy ul. [...] w O., czasami też nocowała. Bywała również u blisko mieszkającego drugiego syna – W. C., u którego robiła pranie, prasowanie i ma lodówkę. Z powyższego należałoby wnioskować, że wcale w sposób oczywisty nie zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącej z dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Po pierwsze, z ustaleń Sądu Rejonowego (wyrok z [...] sierpnia 2017 r.) wynika, że skarżąca nie opuściła miejsca stałego pobytu bez wymeldowania. Skarżąca mieszkała bowiem w spornym lokalu w lipcu 2016 r., kiedy jej wnuczki wniosły o wymeldowanie. Po drugie, skarżąca mieszkanie to opuściła w październiku 2016 r., kiedy wnioskodawczynie zamknęły bramę i furtkę wejściową na posesję oraz wymieniły zamki w drzwiach wejściowych do budynku. Opuszczenie to nie miało zatem charakteru dobrowolnego. Wolą skarżącej nie było skoncentrowanie swojego życia w innym miejscu, zatem opuszczenie to nie miało też charakteru trwałego. Okoliczności te potwierdziła sama skarżąca, jej synowie, świadkowie, oględziny, ustalenia dokonane przez Sąd w postępowaniu o ochronę naruszonego posiadania. Skarżąca opuściła lokal na skutek odcięcia jej dostępu do niego przez wnioskodawczynie. Nie godząc się z tym faktem, od razu podjęła stosowne kroki prawne zmierzające do powrotu do lokalu, doprowadzając do uznania zachowania dysponentek lokalu za bezprawne. Zatem skorzystała z przysługującego jej środka prawnego dającego możliwość powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania. Takie skuteczne skorzystanie ze środka prawnego umożliwiającego skarżącej powrót do mieszkania nie oznacza jedynie formalnego wystąpienia o stosowną ochronę prawną do właściwego sądu, lecz uzasadnione prawnie wystąpienie, w wyniku którego doszło do uznania działania właścicielek lokalu za bezprawne. Skarżąca swoim zachowaniem zamanifestowała wolę powrotu do opuszczonego budynku. W tym celu skutecznie wytoczyła wnioskodawczyniom powództwo o ochronę naruszonego posiadania. Dzięki temu otworzyła jej się droga umożliwiająca powrót do miejsca stałego pobytu, tj. mieszkania w budynku przy ul. [...] w O., względem którego jeszcze przysługuje jej ustanowiona nieodpłatnie – umową darowizny zawartą [...] grudnia 1994 r. – dożywotnia osobista służebność mieszkania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione w sposób oczywisty przesłanki wymeldowania skarżącej z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, albowiem opuszczenie ww. lokalu nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 15, i art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Wojewoda, rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy, uchybił zasadzie dwuinstancyjności polegającej na ponownym rozpoznaniu całokształtu sprawy albowiem nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., w sytuacji gdy Wojewoda, działając jako organ II instancji, dokonał ponownych wyjaśnień i ustaleń zaistniałego stanu faktycznego, wskazując w uzasadnieniu fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł, a także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiary. W związku z zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny jaką wypowiedział Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej istniały w okolicznościach tej sprawy podstawy do stwierdzenia wskazywanego przez Sąd I instancji naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazał Sąd, jeżeli organ administracyjny odmawia określonym dowodom wiarygodności to powinien wyjaśnić z jakich względów (zasada kodeksowa prawdy obiektywnej i zasada budowania zaufania do organów władzy publicznej) dowody te nie znajdują jego akceptacji, co wynika z art. 7 § 1, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji celem realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. Nie wystarczy w tym zakresie wskazanie, że były to dowody, o przeprowadzenie których wnioskowała skarżąca. Nie można bowiem z przysługującej stronie postępowania inicjatywy procesowej wyprowadzać wniosku, że tylko z tej przyczyny zgłoszonym przez nią dowodom organ administracyjny nie daje wiary; zaś przeciwnym dowodom daje wiarę. Tym bardziej postępowanie w tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że współwłaścicielki nieruchomości jednak podjęły działania, które faktyczne ograniczyły skarżącej dostęp do nieruchomości. Wynika z tego a contrario, że skarżąca miała dostęp do przedmiotowej nieruchomości i mogła tam przebywać, tym bardziej, że przysługuje jej do tego tytuł prawny wynikający z tzw. "prawa dożywocia". Ponadto wbrew ocenie organu, skarżąca podjęła działania celem "odzyskania" dostępu do przedmiotowej nieruchomości. To że nie odzyskała kluczy do mieszkania i furtki nie deprecjonuje skuteczności starań skarżącej, ponieważ zarówno z postanowienia o zabezpieczeniu, jak i wyroku Sądu Rejonowego wynikało, że to na współwłaścicielkach ciąży stosowny obowiązek dotyczący wydania skarżącej kluczy. Ze stanowiska organu nie wynika zaś aby skarżąca unikała ww. współwłaścicielek (jej wnuczek) podczas ewentualnych podejmowanych prób wydania kluczy. W konsekwencji jeżeli organ odwoławczy nie dokonał stosownej oceny materiału dowodowego – istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która polega na tym, że organ odwoławczy niejako "od nowa" przeprowadza postępowanie administracyjne w jego całokształcie, a więc także ocenia moc dowodową zgromadzonego materiału dowodowego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 15, i art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji powyższego, także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pozbawiony jest skuteczności. Stwierdzenie bowiem wad postępowania wyjaśniającego musiało skutkować oceną, że w konsekwencji doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 i art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W takich okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepisy ustawy o ewidencji ludności, orzekając o wymeldowaniu skarżącej z miejsca stałego miejsca pobytu. W świetle wyjaśnień Wojewody co najmniej dyskusyjne jest czy skarżąca w sposób dobrowolny opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu, czy też utraciła zamiar stałego przebywania w ww. mieszkaniu lub wolę stałego w nim przebywania. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.