II OSK 1871/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1816/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1816/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Wójta Gminy [...] (dalej Wójt albo skarżący) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] wydane w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Wójt po rozpatrzeniu podania z 8 stycznia 2013 r. złożonego przez [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej inwestor) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie napowietrznej linii energetycznej nN 0,4 kV na kablową linię energetyczną na działkach nr [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...] nałożył na Wójta karę pieniężną w wysokości 1500,00 złotych za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), tj. za 3 dni zwłoki. Wojewoda ustalił, że postępowanie lokalizacyjne toczyło się przez 101 dni i odliczeniu od okresu trwania postępowania podlegało: 7 dni (od dnia 19 stycznia 2013 r. do 25 stycznia 2013 r. bieg terminu był wstrzymany w związku z uzupełnianiem braków wniosku przez inwestora), 26 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji (liczonych od 14 marca 2013 r. do 8 kwietnia 2013 r.). Wojewoda ustalił, że 65 dzień terminu, liczony od dnia następnego po złożeniu wniosku, tj. od dnia 9 stycznia 2013 r. przypadał na 16 kwietnia 2013r. (wtorek). Minister, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta od powyższego postanowienia, postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że 65-dniowy termin rozpoczął bieg 9 stycznia 2013 r., tj. dnia następnego po dniu wpłynięcia do Urzędu Gminy wniosku, zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). Termin do wydania decyzji zakończył swój bieg w dniu 19 kwietnia 2013 r., w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Postępowanie trwało więc 101 dni. Wskazano, że pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. wezwano pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Pismo zostało odebrane w dniu 18 stycznia 2013 r. i braki formalne zostały uzupełnione 25 stycznia 2013 r. przy piśmie bezpośrednio dostarczonym pracownikowi Urzędu. Odliczeniu więc podlegał okres 7 dni od 19 stycznia 2013 r. (dzień następny po odbiorze wezwania) do 25 stycznia 2013 r. zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. jako okres opóźnienia spowodowanego niekompletnością wniosku, a więc z winy strony. Wskazano, że pismem z dnia 8 marca 2013 r. Wójt zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ), Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowego Oddziału w [...] (dalej ZMiUW), Starosty Powiatu [...] (dalej Starosta) o uzgodnienie. Pismo zostało doręczone ZMiUW i Staroście bezpośrednio przez pracownika Urzędu Gminy w dniu 13 marca 2013 r. Pismo do RDOŚ zostało nadane w placówce pocztowej 13 marca 2013 r., a odebrane 18 marca 2013 r. 18 marca 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo ZMiUW z informacją o uzgodnieniu projektu. Starosta nie zajął stanowiska, a ostatni dzień na dokonanie uzgodnienia w dwutygodniowym terminie to 27 marca 2013 r. W dniu 2 kwietnia 2013 r. wpłynęło pismo od RDOŚ z informacją, że RDOŚ nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia. Ostatni dzień 21-dniowego terminu na uzgodnienie RDOŚ przypadał na 8 kwietnia 2013 r. Organ uznał, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczeniu podlegał okres od dnia następnego po nadaniu/doręczeniu najwcześniejszego pisma do organu uzgadniającego do dnia najpóźniejszego uzgodnienia, tj. okres 26 dni liczony od dnia 14 marca 2013 r. do dnia 8 kwietnia 2013 r. Zdaniem Ministra, w sprawie nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił 3-dniową zwłokę w wydaniu decyzji, co uzasadniało wymierzenie kary 1500,00 zł. W odniesieniu do zarzutów zażalenia wskazano, że 14-dniowy termin wyznaczony obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków oraz 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie są czynnościami o jakich stanowi art. 51 ust. 2 ustawy, albowiem stanowią zwykłe czynności procesowe wynikające z przepisów prawa, w tym z k.p.a., polegające na zwykłym działaniu organu administracyjnego prowadzącego postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Wobec powyższego czynności tych nie można uznać, za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Skargę na postanowienie Ministra wywiódł Wójt. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w związku z ust. 2c u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji wyznaczony obwieszczeniem z dnia 1 lutego 2013 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, okres od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej do dnia uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra i poprzedzającego go postanowienia Wojewody oraz umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wydając wyrok WSA podkreślił, że Minister w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz postanowienia Wojewody, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu. Sąd w pełni podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w sprawie oraz dokonaną ocenę i wykładnię przepisów. Kwestią bezsporną był okres przewidziany przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Strona nie kwestionuje, że odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego podlegał okres od 14 marca 2013 r. do 8 kwietnia 2013 r., tj. okres od dnia następnego po nadaniu/bezpośrednim doręczeniu pism organom uzgadniającym do dnia następnego po upływie okresu do "milczącego uzgodnienia" dla RDOŚ. Kwestią sporną była natomiast data wszczęcia postępowania lokalizacyjnego w kontekście daty uzupełnienia wniosku przez inwestora, a także czynności dotyczące udzielenia 14-dniowego terminu na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji oznaczony w obwieszczeniu, jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W ocenie WSA, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że termin 65 dni na wydanie decyzji rozpoczął biegł z dniem złożenia wniosku przez inwestora, co wynika z literalnego brzmienia art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że termin wszczęcia postepowania jest niezależny od tego, czy wniosek jest kompletny, czy też nie. Termin rozpoczął bieg z dniem następnym po dniu złożenia wniosku, tj. z dniem 9 stycznia 2013 r., zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. Za takim poglądem przemawia również wykładnia celowościowa – albowiem zamiarem ustawodawcy przy wprowadzeniu terminu na wydanie decyzji i sankcji za zwłokę było przyspieszenie postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, w przypadku braków wniosku, odliczeniu podlega okres od dnia następnego po nadaniu bądź bezpośrednim doręczeniu wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków wniosku do dnia uzupełnienia wniosku. Prawidłowo więc odliczono okres od dnia 19 stycznia 2013 r. do dnia 25 stycznia 2013 r. Brak jest natomiast podstaw do odliczenia okresu pomiędzy datą złożenia niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku. Weryfikacja kompletności i poprawności wniosku i ewentualne wezwanie do usunięcia braków stanowią powtarzalne i zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Postępowanie zostaje zainicjowane w momencie złożenia wniosku - art. 61 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wobec powyższego zasadne było ustalenie organu, że bieg terminu 65 dni rozpoczął się z dniem 9 stycznia 2013 r. Właściwie organ odwoławczy wskazał również na pismo samego Wójta z dnia 31 stycznia 2013 r., w którym zawiadomiono strony, że w dniu 8 stycznia 2013 r. wszczęto postępowanie. Prawidłowo więc od okresu trwania postępowania, tj. 101 dni odliczono okres 7-dniowy (uzupełnienie wniosku) i okres 26 dni (uzgodnienia). Nie było natomiast żadnych podstaw, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, do odliczenia okresu dokonywania innych czynności. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i dowodów w wyznaczonym terminie, nie mieści się w katalogu czynności z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Czynność ta jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie jak np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), przeprowadzaniu dowodu (art. 79 k.p.a.), jest czynnością nad której dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Powyższe dotyczy również 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji. Czynność dotycząca tego terminu stanowi, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a., standardową, obligatoryjną procedurę w toku postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego postępowania. Nie wstrzymuje również ani nie umożliwia prowadzenia postępowania w toku terminu wyznaczonego obwieszczeniem. W sytuacji, gdy po dokonaniu wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyłączeniu terminów, określonych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wyniknie, że właściwy organ dopuścił się zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, to wówczas wojewoda ma ustawowy obowiązek naliczyć karę w wysokości odpowiadającej liczbie dni tej zwłoki. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka miała niewątpliwie miejsce, gdyż zgodnie z wywodem Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie powołane przez skarżącego okoliczności. Stąd też organ odwoławczy, działając w oparciu o powołaną regulację prawną, prawidłowo postanowił o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody. W skardze kasacyjnej Wójt, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 14 grudnia 2017 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1) prawa materialnego to jest art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., powoływanej dalej przez jego: - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie mogą być uznane terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, co spowodowało wliczenie w/w okresów do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ww. ustawy; - zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, przez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez ten organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, przez przyjęcie nieprawidłowej daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody, z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., - art. 151 p.p.s.a polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że postanowienia obu organów zostały wydane zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust.2 ustawy u.p.z.p, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji w ślad za organami administracji publicznej oraz uczynił je podstawą poniższych rozważań. W niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że podanie inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 8 stycznia 2013 r., a decyzja została wydana przez Wójta dnia 19 kwietnia 2013 r. Postępowanie trwało wobec tego 101 dni. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. wezwano pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków formalnych podania. Pismo zostało odebrane w dniu 18 stycznia 2013 r., a do uzupełnienia braków formalnych doszło dnia 25 stycznia 2013 r. Z kolei począwszy od dnia 14 marca 2013 r. do dnia 8 kwietnia 2013 r. trwały uzgodnienia pomiędzy Wójtem a ZMiUW, RDOŚ-iem oraz Starostą co do treści decyzji. W sprawie nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których czas trwania powinien był zostać odliczony od ram temporalnych prowadzonego postępowania administracyjnego, co czyniło sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty niezasadnymi. Należy w tym miejscu dodać, że w zbliżonej treści zostały one przedstawione już w skardze od decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Sąd I instancji odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniając, że ocena wniosku pod kątem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową konieczną do podjęcia w każdym postępowaniu, wliczaną do czasu jego trwania. Tak samo 14-dniowy termin wyznaczony obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków, a także 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy stanowią zwykłe czynności procesowe wynikające z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, że postępowanie wszczynane jest dopiero z dniem uzupełnienia braku formalnego podania. Tego rodzaju stanowisko pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi o dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji, lecz mogłoby nadto prowadzić do sytuacji niczym niekontrolowanego wydłużenia czasu trwania postępowania, kiedy to organ powstrzymywałby się z wezwaniem strony do uzupełnienia podania mając świadomość, że nie spotkają go z tego tytułu jakiekolwiek negatywne konsekwencje, ponieważ do jego wszczęcia dochodzi dopiero z datą uzupełnienia podania. Tego rodzaju rozumowanie byłoby sprzeczne z celem regulacji art. 51 ust. 2 u.p.z.p., który polega na doprowadzeniu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w określonych ramach czasowych. Skarżący kasacyjnie błędnie rozumie także brzmienie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poszerzając zakres jego zastosowania na czynności dotyczące zwykłego biegu postępowania, których konieczność podjęcia od samego jego początku jest dla organu oczywista, ponieważ dotyczy podstawowych uprawnień stron procesowych. Dokonanie określonych czynności o których stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p. trzeba rozumieć w łączności z dalszym brzmieniem tego przepisu, który stanowi o zawieszeniu postępowania, opóźnieniach spowodowanych z winy strony oraz przyczynach niezależnych od organu. Czynności procesowe zmierzające do nadania postępowaniu właściwego biegu nie mieszczą się w katalogu wyłączeń o których stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co już w sposób wyraźny wyjaśnił skarżącemu kasacyjnie sąd I instancji. Rozumowanie to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. Z przedstawionych względów w sprawie nie doszło do naruszenia ani wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną w prawidłowy sposób zastosował art. 151 p.p.s.a., który stanowi o procesowej podstawie wyroku oddalającego skargę. W niniejszej sprawie nie został nadto naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który nie znajdował w niej zastosowania z racji na to, że nie doszło do naruszenia wymienionych w drugiej podstawie kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.