II OSK 187/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ciechanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 965/19 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy Ciechanów z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 965/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. na uchwałę Rady Gminy Ciechanów z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (pkt 1), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2) i zasądził od Gminy Ciechanów na rzecz M.J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.J. pismem z dnia 9 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości, zarzucając zaskarżonej uchwale: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] i [...] w sposób sprzeczny z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ciechanów (tekst jednolity ze zmianami); 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozbawienie prawa – na mocy zaskarżonej uchwały – usytuowania zabudowy na należącej do Skarżącego nieruchomości, mieści się w granicach władztwa planistycznego; 3. naruszenie art. 2 w zw. z art. 20, 21, 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP"), tj. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającego z tej zasady nakazu ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, przejawiające się w realnym pozbawieniu Skarżącego możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa własności; nadto – działanie organu władzy publicznej charakteryzowała nieprzejrzystość, gdyż brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a także lakoniczne uzasadnienia uchwał: nr [...] Rady Gminy Ciechanów z dnia [...] 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...], zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy Ciechanów z dnia [...] 2017 r. i uchwałą nr [...] Rady Gminy Ciechanów z dnia [...] 2017 r., nie pozwalają prześledzić procesu myślowego i decyzyjnego Rady Gminy w procedurze uchwalania planu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikami, ewentualnie wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 7, § 12 pkt 1a (pismem z dnia 2 września 2019 r. Skarżący sprostował omyłkę wnosząc o stwierdzenie nieważności nie § 12 pkt 1a, ale § 12 pkt 2a), a także załącznika graficznego. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że dnia 28 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy Ciechanów wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni o obsadzie 180 DJP na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gm. Ciechanów. W uzasadnieniu organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie sprawy M.J., gdyż jego ustalenia wykluczają dokonywanie jakiejkolwiek zabudowy na terenach nim objętych. Skarżący wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...], w gminie Ciechanów. Określony w planie zakaz zabudowy, został dokonany wbrew interesom Skarżącego jako właściciela gruntu. Nadto Skarżący podniósł, że nie może zrealizować inwestycji związanej z działalnością rolniczą, która to działalność – zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ciechanów jest funkcją podstawową gminy. Studium wskazuje także na potrzebę ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ale poprzez zakaz zabudowy nierolniczej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że plan miejscowy został uzgodniony w procedurze jego sporządzania, z organami przewidzianymi ustawowo, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochrona na mocy ustawy o ochronie przyrody. Obszar objęty planem miejscowym charakteryzuje się sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej wsi [...] i [...], oraz rozproszonymi siedliskami z zabudowaniami mieszkalnymi, oraz położeniem w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które to dyskwalifikują wprowadzenie lub dopuszczeniem wprowadzania obiektów chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich, w tym lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom, korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Wskazał, że wykluczenie zabudowy, która nie oddziałuje w żaden znaczący sposób na środowisko, natomiast uniemożliwia wybudowanie na nieruchomości Skarżącego niewielkiego budynku gospodarskiego, związanego z produkcją rolną, jest nieuzasadnione i stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego gruntu w planie. Zdaniem Sądu podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o całkowite wykluczenie zabudowy związanej z przedsięwzięciami mogącymi wyłącznie potencjalnie oddziaływać na środowisko. Sąd zaznaczył przy tym, że w toku procedury planistycznej nie ujawniono żadnej analizy, wykazującej zasadność takiego zakazu, odnoszącego się co do zasady do przedsięwzięć o daleko mniej idącym zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko aniżeli przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, objęte wyraźnym zakazem z § 8 ust.1 planu. Według stanowiska Sądu, w świetle powyższych okoliczności twierdzenia skargi co do wadliwości § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały są w pełni zasadne. Wobec faktu, że Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego ustalonego w planie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości Skarżącego, który to zakaz wynika w stosunku do nieruchomości Skarżącego zarówno z § 7, jak i z § 12 pkt 2 lit. a, co wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno § 7, jak i całego § 12 pkt 2 uchwały (tj. wszystkich regulacji zawartych w lit. a-c). Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku dotyczącego wyeliminowania załącznika graficznego, z uwagi na jego nieczytelność oraz brak spójności z częścią tekstową planu. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, mapa znajdująca się w aktach sprawy, stanowiąca załącznik graficzny do uchwały, chociaż składa się z dwóch części (dwóch arkuszy), to po jej połączeniu, umożliwia odczytanie zarówno granic terenu, jak i poszczególnych obszarów objętych tym planem. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi co do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego w § 8 ust. 1 planu. W przepisie tym ustanowiono generalny zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu należało uznać, że przysługujące Gminie władztwo planistyczne pozwala na wykluczenie na terenie objętym planem możliwości realizacji inwestycji, które – tak jak w przypadku intensywnej hodowli zwierząt – wiążą się z uciążliwością odorową. Ponadto Sąd podniósł, że zarzut niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy jest trafny, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. W treści studium wskazano tereny, które powinny być wyłączone z zabudowy (str. 19 i następne przesłanego przez Gminę przy piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. wyciągu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ciechanów). Warunki do wyłączenia działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] z zabudowy, nie zostały przez Gminę wykazane, pomimo zobowiązania przez Sąd na rozprawie do udokumentowania kwestii zgodności ze studium w tym zakresie. Sąd nie uwzględnił też wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Ciechanów, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w pkt. 1 stwierdzającym nieważność § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] oraz w pkt. 3 w zakresie obciążenia skarżącego kasacyjnie organu kosztami postępowania sądowego. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, w wyniku uznania przez Sąd I instancji, że treść § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca, zaś uniknięcie wskazanego błędu skutkowałoby oddaleniem skargi; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w aktualnie obowiązującym studium (uchwała Rady Gminy Ciechanów nr IV/l92/11 z dnia 28 stycznia 2011 r., z późniejszymi zmianami przyjętymi uchwałą nr XXXIX/257/14 Rady Gminy Ciechanów z dnia 13 listopada 2014 r.) działka ewidencyjna o nr [...], położona w [...], jest zlokalizowana na terenach oznaczonych na rysunku studium kolorem żółtym (zarezerwowanym w oznaczeniach planistycznych dla terenów rolniczych) z fioletowym szrafem (zarezerwowanym w oznaczeniach planistycznych dla terenów produkcyjno-składowych) i wyjaśnionym w legendzie studium jako "tereny preferowane pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów". W tekście studium nie ma do nich odniesienia (kierunków zagospodarowania, parametrów, wskaźników itp. ustaleń dla tych terenów). W związku z tym faktem, oraz użyciem w legendzie określenia fakultatywnego tj. "preferowana" (nieobowiązkowa, niewskazana jednoznacznie funkcja), a także aktualnym użytkowaniem działki na cele rolnicze, należy uznać, że jedynym możliwym przesądzeniem planistycznym dla tej działki może być przeznaczenie rolnicze, wskazane w projekcie planu miejscowego, które w związku z wyżej opisanymi uwarunkowaniami jest jedynym zgodnym z obowiązującym studium. Ponadto, w studium (rozdział 6: Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy) istnieją ustalenia wskazujące na konieczność i zasadność wprowadzenia ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów na terenie objętym planem miejscowym, w tym na działce ewidencyjnej Skarżącego ([...]), tj. m.in.: 1. "w zakresie wykorzystania terenów i tworzenia ładu przestrzennego zmierzać będą do likwidacji chaosu na terenach istniejącej zabudowy, w tym w pierwszej kolejności na obszarach chronionego krajobrazu. Instrumentem kształtowania wymienionej polityki są określone standardy obowiązujące do zastosowania w planach miejscowych, a także na obszarach zabudowy rozproszonej, gdzie ład przestrzenny kształtowany będzie za pomocą decyzji o warunkach zabudowy" 2. "z tytułu przepisów szczególnych wyłączone z zabudowy są duże kompleksy gruntów rolnych o najwyższej przydatności rolniczej klasy II - III, trwałe użytki zielone położone wzdłuż dolin rzecznych, tworzące korytarze ekologiczne, lasy i grunty leśne, tereny zalewowe, tereny o niekorzystnych warunkach klimatycznych". Skarżąca kasacyjnie podniosła, że obszar objęty planem, w tym działka [...] cechują uwarunkowania, dla których zasadne jest wprowadzenie rozwiązań planistycznych określonych w uchwale, co przytoczono w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy Ciechanów Nr [...] Rady Gminy Ciechanów z dnia [...] 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie można zgodzić się zarzutem, że zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia art. 28 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały, trafnie uznał, że wyłączenie gruntów rolnych spod zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego gruntu oraz że nie ma uzasadnienia z środowiskowego punktu widzenia, wyłączenie tych gruntów spod zabudowy, także względem zamierzeń inwestycyjnych, które nie oddziałują znacząco na środowisko. W tych okolicznościach należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny wadliwości § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały, które w sposób nieproporcjonalny ograniczają Skarżącego w zakresie korzystania z jego własności oraz prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe względy dają podstawy do uznania, że wskazane przez Sąd I instancji ustalenia zaskarżonej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, którego granice wytyczają zarówno przepisy u.p.z.p. oraz ustawy szczególne, ale również normy – zasady konstytucyjne. Wprowadzony w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na gruntach rolnych należących do Skarżącego, nie jest konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny dla ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Daje to podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ("Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."), dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego całkowitego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Konsekwencją nieuwzględnienia przywołanego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego jest uznanie za nieuzasadniony zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia, nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, lecz jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Do jego naruszenia mogłoby dość, gdyby Sąd I instancji błędnie stwierdził istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i w rezultacie tego stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19, LEX nr 3099854). Kontrola zaskarżonego wyroku, wyznaczona granicami skargi kasacyjnej, nie wykazała, by do tego typu naruszenia doszło przy rozpoznawaniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.