II OSK 171/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. j. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 461/19 w sprawie ze skargi T. Sp. j. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. sp. j. z siedzibą w M. na rzecz Miasta Olsztyna kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 461/19, oddalił skargę T. sp. j. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w O. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. T. sp. j. z siedzibą w M. wniosła skargę o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 1 i 2, § 17 ust. 3 pkt 10 lit. a i § 17 ust. 7 ww. uchwały w zakresie, w jakim jej ustalenia odnoszą się do nieruchomości oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p,") poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, przejawiające się w przeznaczeniu w planie miejscowym terenu 3 ZU na zieleń urządzoną, a nie pod zabudowę mieszkaniową. Postawiony został również zarzut naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c.") i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem i naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu wskazano, że na części nieruchomości będących własnością Skarżącej wprowadzono możliwość zabudowy (teren oznaczony symbolem 3 MW). Z niewiadomych powodów zakazano jakiejkolwiek zabudowy na obszarze ponad 3 ha mimo tego, że teren ten powinien zostać zagospodarowany poprzez wprowadzenie możliwości zabudowy w analogiczny sposób jak w obszarze 3 MW. Nadmieniono też, że komunikacja winna się odbywać poprzez drogę dojazdową KDD. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Olsztynie wniosła o oddalenie skargi, wskazując na zasadność wprowadzenia w planie przeznaczenia terenu 3 ZU na zieleń urządzoną, a nie na zabudowę mieszkaniową. Ustalenie to wynika bezpośrednio z postanowień przyjętego uchwałą Rady Miasta Olsztyna nr XXXVII/660/13 z dnia 15 maja 2013 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna. Zaskarżony plan obejmuje obszar w strefie 03 studium. W obszarze tym teren 3 ZU jest określony jako obszar zieleni nieurządzonej – krajobrazowej (3.4.7.O3 – Strefa Otoczenia Jeziora [...]). Studium w punkcie 4.7.O3 ppkt 3 "Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów" dopuszcza przystosowanie terenu do potrzeb usług turystyki, sportu i rekreacji wybranych terenów położonych w sąsiedztwie linii brzegowej Jeziora [...]. Ponadto w "zakresie zieleni nieurządzonej – krajobrazowej, zieleni urządzonej, lasów ochronnych i wód powierzchniowych" dopuszcza się "Przystosowanie zieleni nieurządzonej – krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.". Takie też ustalenia zostały wprowadzone na terenie objętym planem w obszarze 3 ZU (§ 17 ust. 7 pkt 2 lit b). Z uwagi na brzmienie Studium, niedopuszczalne było wprowadzenie na tym terenie budownictwa mieszkalnego. Ponadto z ww. przepisów Studium wynika, że na terenie 3 ZU była przewidziana zieleń nieurządzona – krajobrazowa, natomiast przekształcenie w zieleń urządzoną miało charakter dopuszczalny. Takie przekształcenie zieleni nieurządzonej – krajobrazowej określonej w Studium w zieleń urządzoną w Planie, świadczy dobitnie o uwzględnianiu prawa własności tam gdzie to było możliwe. Teren 3 ZU nie stanowi przestrzeni publicznej, o czym wyraźnie stanowi § 8 pkt 1 Planu. Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie, że prywatny inwestor został zobligowany Planem do zorganizowania na terenie 3 ZU wypoczynku lokalnej społeczności. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, iż komunikacja winna odbywać się poprzez drogę dojazdową KDD organ zaznaczył, że zgodnie z uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] 2017 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w O., komunikacja dla terenów Skarżącej odbywa się poprzez tę właśnie drogę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że Rada Miasta Olsztyna podjęła w dniu [...] 2017 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w O.". Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdzające nieważność tej uchwały zostało prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 721/18. W konsekwencji uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2019 r. pod poz. [...]. W oparciu o te same uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, została podjęta zaskarżona uchwała, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2018 r. pod poz. [...]. Wobec późniejszego opublikowania uchwały z dnia [...] 2017 r. zastąpiła ona uchwałę z dnia [...] 2018 r. (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). Mimo, że w dacie orzekania zaskarżona uchwała nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, rozpoznawanie skargi nie stało się bezprzedmiotowe. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała w czasie jej obowiązywania, mogła wywołać skutki prawne. W ocenie Sądu I instancji kluczowe w sprawie jest to, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są przy sporządzaniu planów miejscowych wiążące dla organów gminy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonym planie są identyczne z tymi, które są zawarte w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania. Dlatego też zwrócić należy uwagę na to, że kwestia zgodności uchwalonego planu ze studium była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Ol 721/18 oraz w sprawie II OSK 1462/18, w której Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że obowiązujący obecnie plan (uchwała nr [...]) jest zgodny ze Studium. Zdaniem Sądu, nie można było uznać za uzasadniony zarzutu, że doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenia prawa własności Skarżącej (nieustalenie w Planie możliwości zabudowy dla całego obszaru 3 ZU). Skarżąca nie miała podstaw ku temu aby kupując w 2014 r. trzy działki od Agencji Mienia Wojskowego oczekiwać, że będzie mogła na całości tego terenu lokalizować zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych Sąd wskazał, że Plan spełnia wymogi w tym zakresie na co również zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie II OSK 1462/18, a rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie obowiązującym aktualnie i tym zaskarżonym są tożsame. Dlatego też za Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd I instancji powtórzył, że system komunikacji w Planie opiera się na wyznaczeniu jednej ulicy dojazdowej (teren o symbolu KDD) oraz wskazaniu w ustaleniach dotyczących poszczególnych obszarów dojazdu do tej drogi przez inne obszary, na których nie wyznaczono dróg. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. sp. j. z siedzibą w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, a mianowicie co do § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), 77 § 1 k.p.a., poprzez zupełny brak dokonania analizy propozycji związanej z zagospodarowaniem części nieruchomości oznaczonej symbolem 3ZU na budownictwo mieszkaniowe w kontekście potrzeby wyważenia interesu prywatnego i publicznego oraz poprzez przyjęcie, że na etapie zakupu nieruchomości skarżący był przekonany o tym, że na terenie nieruchomości nie będzie mógł zrealizować jakiejkolwiek inwestycji mieszkaniowej i tym samym jego interes nie mógł być poprzez działania planistyczne naruszony, jak też poprzez przyjęcie, że wszelkie formy zagospodarowania terenu wynikające ze studium zostały przewidziane w planie kiedy to w kierunkach rozwoju terenów zielonych wymieniony wprost zakres w jakim nieruchomości mogą być zagospodarowane jest znacznie szerszy; b. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dowodowego, a mianowicie załączonej do skargi koncepcji co objawiło się tym, że Sąd przyjął, iż zamiarem skarżącego było zagospodarowanie pod budownictwo mieszkaniowe całości terenu oznaczonego symbolem 3ZU; c. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że zamiarem skarżącego było zrealizowanie inwestycji mieszkaniowej na całym terenie 3ZU kiedy to faktycznie tylko 1/3 tego terenu miałaby podlegać zagospodarowaniu i tym samym w uzasadnieniu Sąd winien odnieść się do tego, czy w takim właśnie wypadku byłyby zrównoważone interesy prywatne i publiczne, a nadto poprzez wskazanie, że w jednostce planistycznie 3ZU dopuszczono wszelkie formy zagospodarowania wynikające ze studium, kiedy to w istocie plan możliwość zagospodarowania terenu ogranicza; d. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, kiedy to w istocie skarga winna być w tym wypadku uwzględniona; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie mimo tego, że w istocie skarga winna być uwzględniona; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 17 ust. 7 uchwały nr [...] Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w O." w powiązaniu z postanowieniami załącznika nr 2 do uchwały nr XXXVII/660/13 z dnia 15 maja 2013 r. Rady Miasta Olsztyna, poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że dla terenu skarżącego brak jest możliwości dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, kiedy to prawidłowa wykładnia powołanych przepisów w powiązaniu z postanowieniami studium prowadzi do wniosku, że na terenie należącym do skarżącego możliwe jest dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na części terenu oznaczonego 3ZU oraz innych inwestycji opisanych w studium jako pożądane kierunki rozwoju i dopiero w takim wypadku nie zostanie nadużyte władztwo planistyczne Rady miasta, która w treści zaskarżonej uchwały nie uzasadniła powodów dla których wprowadzono zakaz jakiejkolwiek zabudowy mimo tego, że studium takich zakazów nie wprowadza. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn – Rada Miasta Olsztyna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz Gminy Olsztyn – Rady Miasta Olsztyna kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym i uchwalanym na podstawie i w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie obejmują (poza obecnie trybem uzgadniania projektu planu na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) zakresem swojej regulacji zasad i trybu sporządzania i uchwalania planów miejscowych (aktów o charakterze generalnym). Z tego też względu Sąd I instancji nie mógł naruszyć wymienionych wyżej przepisów k.p.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 105 p.p.s.a.: "Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy." Wskazane w cytowanym przepisie uwagi dotyczące wniosku dowodowego nie znalazły się w protokole z rozprawy przed Sądem I instancji. W niniejszej sprawie nie zaszły też okoliczności, o których mowa w zdaniu drugim art. 105 p.p.s.a. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak z powyższego wynika, przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodatkowo należy nadmienić, że stwierdzenie Sądu I instancji, że Skarżąca nie miała podstaw do oczekiwania, że: "będzie mogła na całości tego terenu lokalizować zabudowę mieszkaniową" (s. 5 uzasadnienia), nie miało wpływu na treść orzeczenia. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza, że chcąc skutecznie powołać się na zarzut jego naruszenia należy wykazać (czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Za chybione należało również uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (ten zarzut został błędnie zaliczony przez Skarżącą jako zarzut naruszenia przepisów postępowania) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji właściwie ocenił ustalenia § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały, które są konsekwencją ustaleń przyjętych w Studium dla terenów, na których jest położona nieruchomość Skarżącej. Otóż w części Studium oznaczonej 3.4.7.O3 i zatytułowanej "Strefa Otoczenia Jeziora [...]" w pkt 3. "Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów" ustalono, że w zakresie zieleni nieurządzonej – krajobrazowej , zieleni urządzonej, lasów ochronnych i wód powierzchniowych dopuszcza się przystosowanie zieleni nieurządzonej – krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo – rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.). Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." Mając zatem na względzie przytoczone ustalenia Studium oraz zacytowany wyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie sposób uznać dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały za błędną – sankcjonującą nadużycie władztwa planistycznego gminy w kontekście przepisów wskazanych w dwóch ostatnich zarzutach. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.