II OSK 1860/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 877/22 w sprawie ze skargi A. S. i L. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr WOP.7721.114.2016.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od A. S. i L. S. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 maja 2023 r., II SA/Gd 877/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i L. S. (dalej: skarżący) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: WINB) z 9 sierpnia 2022 r., nr WOP.7721.114.2016.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: PINB) z 14 kwietnia 2016 r. nr PINB/70035/139 L/1/2015/16/MR, a w punkcie 2. zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 14 kwietnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: u.p.b. z 1994 r.) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: u.p.b. z 1974 r.), nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX w. na terenie działki nr [...] (oznaczonego literą L) w Ż. obiektu rekreacji indywidualnej, trwale połączonego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, parterowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,89 m2 z tarasem o powierzchni 16,02 m2. W uzasadnieniu PINB wskazał, że obiekt ten stanowi obecnie własność skarżących, którzy nie posiadają decyzji o pozwoleniu na jego budowę. PINB podał, że na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. do obiektów lub ich części, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. PINB zwrócił uwagę, że przepisy art. 28 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. jednoznacznie nakazywały uzyskać pozwolenie na budowę na wszystkie roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek. Brak pozwolenia naruszał art. 28 tej ustawy i obligował organ do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów art. 37 lub art. 40. PINB wskazał, że nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych dotyczy sytuacji określonych w art. 37 u.p.b. z 1974 r., przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust. 1), została obwarowana warunkami szczegółowo opisanymi w pkt. 1 i 2. PINB podniósł, że skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., organy powinny mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), obowiązującym w dacie orzekania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy. PINB wskazał, że teren przedmiotowej działki jest objęty m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą nr XV/250/2008 Rady Miejskiej w Ż. z 15 lutego 2008 r. Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że omawiany obiekt jest usytuowany na terenie oznaczonym symbolem ZL – zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w K. Obszarze Chronionego Krajobrazu i terenie przewidzianym do przekształceń. PINB wskazał, że z treści tej uchwały wynika również, iż na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, a istniejąca zabudowa na terenie lasów oznaczonych na rysunku jako tereny do przekształceń podlega likwidacji do 10 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę. PINB podał, że z pisma Burmistrza Gminy Ż. z 11 marca 2016 r. wynika, iż w Urzędzie Gminy Ż. brak jest dokumentacji dotyczącej m.p.z.p. obejmującego teren przedmiotowej działki w latach 70-tych XX w. Mając to na uwadze PINB przyjął, że w ww. okresie nie obowiązywał m.p.z.p. dla przedmiotowej działki. Zdaniem PINB w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej – w sprawie ustalono przesłanki uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w sposób pozytywny, tj. samowolną budowę obiektu rekreacji indywidualnej na terenie przedmiotowej działki, nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji WINB decyzją z 9 sierpnia 2022 r. uchylił ją w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX w. budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 23,89 m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 16,02 m2 na terenie przedmiotowej działki (na części oznaczonej literą L na załączniku graficznym do decyzji) w Ż. W uzasadnieniu WINB wskazał, że posadowienie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania przez jego stabilizację na masywnym podłożu kamiennym (co uwidocznione jest na dokumentacji zdjęciowej – k. 33 akt I instancji, zdjęcie środkowe) powoduje, że pełni ono rolę fundamentu, który przenosi ciężar obiektu na grunt. Dodatkowo stabilność obiektu zapewniają słupy podtrzymujące taras. Ponadto dokumentacja zdjęciowa z oględzin pokazuje, że teren ten jest pochylony, zatem obiekt musi być posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przenieść lub zniszczyć, czy uniemożliwić zsunięcie w dół. WINB podniósł, że o tym, czy dany obiekt jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego połączenia z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Zdaniem WINB gabaryty przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej posadowionego na słupach stalowych i fakt jego istnienia od lat 70-tych XX w. wskazują, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem rekreacji indywidualnej. WINB podał, że w Urzędzie Gminy Ż. i w Starostwie Powiatowym w Kartuzach brak jest informacji na temat wydanego w latach 70-tych XX w. pozwolenia na budowę ww. budynku. WINB wskazał, że data budowy ww. budynku rekreacji indywidualnej została ustalona przez PINB na lata 70-te XX w. Zatem legalność tego obiektu – stricte, co do istnienia (bądź nie) obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę – powinna zostać oceniona w oparciu o przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.; dalej: u.p.b. z 1961 r.) i przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.). WINB zaznaczył, że zgodnie z obowiązującym w dacie budowy art. 36 ust. 1 u.p.b. z 1961 r. inwestor przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego musiał uzyskać pozwolenie na budowę. Jedyne obiekty budowlane, których budowa nie wymagała w latach 70-tych uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zostały wskazane w ww. rozporządzeniu z 27 lipca 1961 r., jednakże wyłączenia te nie odnoszą się do obiektów budowlanych pełniących funkcję letniskową (rekreacji indywidualnej). Zatem w świetle przepisów obowiązujących w okresie budowy, tzn. przepisów u.p.b. z 1961 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, na budowę obiektu o funkcji letniskowej inwestor musiał uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego nie posiadał. WINB podał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy art. 37 bądź art. 40 u.p.b. z 1974 r. W świetle art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. do powyższego obiektu rekreacji indywidualnej mają zastosowanie przepisy sprzed 1 stycznia 1995 r., czyli przepisy u.p.b. z 1974 r. WINB podniósł, że przesłanką zobowiązującą organ do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z m.p.z.p. nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Zaznaczono, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia. WINB zwrócił uwagę, że badając sprawę w oparciu o przepisy art. 37 u.p.b. z 1974 r. organ w pierwszej kolejności ocenia przesłankę wynikającą z ust. 1 pkt 1, czyli zgodność wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast stwierdzenie, że ta przesłanka nie zachodzi uprawnia do analizy w oparciu o pozostałe przepisy, czyli art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.b. z 1974 r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy WINB stwierdził, że w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka z art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, której zaistnienie warunkowałoby wszczęcie procedury w trybie ww. artykułu, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 36 ust. 1 u.p.b. z 1961 r. Oceniając natomiast wystąpienie w sprawie drugiej przesłanki WINB wskazał, że z obowiązującego obecnie m.p.z.p., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Ż. Nr XV/250/2008 z 15 lutego 2008 r., wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL – zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w K. Obszarze Chronionego Krajobrazu i terenie przewidzianym do przekształceń. Z treści planu wynika, że na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, zaś istniejąca zabudowa na terenie lasów oznaczonych na rysunku jako tereny do przekształceń podlega likwidacji do 10 lat od wejścia w życie uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę. WINB uznał tym samym, że wybudowany budynek rekreacji indywidualnej narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p. Podsumowując, WINB stwierdził, że omawiany budynek rekreacji indywidualnej (z tarasem) w latach 70-tych został zrealizowany na terenie nieprzeznaczonym na cele letniskowe. Zarówno pierwszy uchwalony w 1978 r. m.p.z.p., jak i kolejne plany, teren przedmiotowej działki określały jako teren lasów, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Skutkiem występowania ww. przesłanek, zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r., jest obligatoryjny nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący zarzucili: 1. rażące naruszenie przez organ przepisów prawa, w tym w szczególności art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez nałożenie przez WINB na skarżących obowiązku w ramach stosunku materialnoprawnego, wynikającego z innych przepisów prawa niż te będące podstawą wydania decyzji przez PINB, które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. rażące naruszenie przez organ przepisów prawa, w tym w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. w zw. z art. 199 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; dalej: k.c.) przez nietrafne przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być skierowany jedynie do dwojga ze współwłaścicieli nieruchomości, na której został wybudowany przedmiotowy obiekt budowlany, podczas gdy jest to niewątpliwie czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem powołanych przepisów, skutkujące niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym: a) brak wnikliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy w postaci prawidłowej kwalifikacji obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, b) zaniechanie wyczerpującego ustalenia, czy w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego dla terenu przedmiotowej działki obowiązywał wówczas m.p.z.p., c) zaniechanie wyczerpującego ustalenia, kiedy konkretnie został posadowiony obiekt budowlany objęty zaskarżoną decyzją; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez nieprzeprowadzenie dowodu: a) z zeznań świadków w osobach poprzedników prawnych skarżących, b) informacji uzyskanej od właściwego Archiwum Państwowego, które to dowody bezsprzecznie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy w zakresie wydania bądź też nie decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiocie obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, jak również w kwestii daty jego posadowienia, a także ustalenia, czy w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, dla terenu przedmiotowej działki obowiązywał wówczas m.p.z.p.; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej – brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy danego obiektu wyłącza możliwość nakazania jego przymusowej rozbiórki na podstawie przedmiotowego przepisu, chociażby obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na jego budowę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego straciły z pola widzenia podstawowy kierunek wykładni przepisów prawa budowlanego, dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, który uznaje nakaz rozbiórki za ostateczność, a którego zastosowanie może być uzasadnione tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu I instancji organy nie sprostały zadaniom wynikającym z zasad ogólnych k.p.a. prowadząc postępowanie z naruszeniem tych reguł procesowych, czego efektem było przedwczesne orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudziła przede wszystkim charakterystyka objętego rozbiórką obiektu, w tym jego kwalifikacja jako budynku. Zdaniem Sądu I instancji lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że WINB zmienił decyzję PINB nie tylko w zakresie określenia położenia budynku na działce, ale również w zakresie kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy. O ile PINB uznał, że sporny obiekt jest "obiektem rekreacji indywidualnej", o tyle WINB stanął na stanowisku, że jest to "budynek rekreacji indywidualnej". Sąd I instancji zwrócił uwagę, że WINB odwołał się w tym zakresie do "dokumentacji zdjęciowej". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie sześć zdjęć załączonych do krótkiego protokołu oględzin z 14 października 2015 r. Trzy zdjęcia znajdujące się na s. 33 akt organu I instancji obrazują obiekt z zewnątrz, przy czym zdjęcia te są zrobione z pewnej odległości, zaś widok na istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy elementy obiektu zasłania rosnąca na działce roślinność. Protokół ten, stanowiący w istocie jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie, nie zawiera żadnych innych danych charakteryzujących obiekt, w tym takich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość jego kwalifikacji jako budynku. W protokole wskazano co prawda, że "obiekt jest trwale związany z gruntem", ale nie podano, jakiego rodzaju posiada on fundamenty (WINB pisze w tym zakresie o "masywnym podłożu kamiennym" oraz o "posadowieniu na słupach stalowych") oraz na czym polega "trwałość" związania z gruntem. W ocenie Sądu I instancji nie sposób uznać poczynionych przez WINB ustaleń faktycznych za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji kwalifikacji obiektu jako budynku dokonano w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Sąd I instancji podał, że z definicji legalnej pojęcia budynku (art. 3 pkt 2 u.p.b.) wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi przez wykonanie fundamentów. Sąd I instancji stwierdził, że utożsamianie związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu. Sąd I instancji zauważył, że prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2012 r. II OSK 323/11 i z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1005/10). Cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być jednak automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. W świetle art. 3 pkt 2 u.p.b. sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez WINB kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku Sąd I instancji uznał za co najmniej przedwczesną. Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędne jest więc, aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę. Zdaniem Sądu I Instancji w niniejszej sprawie należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się od 16 maja 2016 r. (data wpływu odwołania do WINB) do 9 sierpnia 2022 r. (data wydania decyzji przez WINB), a więc ponad 6 lat. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że WINB nie poinformował strony o zmianie przepisów u.p.b. z 1994 r., która to zmiana miała istotny wpływ na prawa skarżących. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie mogą mieć przepisy wprowadzone do Prawa budowlanego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca) i przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1994 r. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Z art. 49f ust. 2 u.p.b. z 1994 r. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i art. 40 u.p.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 u.p.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 u.p.b. z 1994 r.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 u.p.b. z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f u.p.b. z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być przy tym wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywiste jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 u.p.b. z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 u.p.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Zasygnalizowana wyżej konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w sprawach legalizacji prowadzonych na podstawie art. 37 u.p.b. z 1974 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 49f ust. 2 u.p.b. z 1994 r. procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z regulacji tej wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i art. 40 u.p.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Warto w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.b. z 1994 r.), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu I instancji przywołany przepis potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a więc przed 19 września 2020 r. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki. Tym samym strona może domagać się od organu, aby ten – mając na uwadze wyżej wskazane przepisy – wszczął nowe postępowanie na podstawie art. 49f u.p.b. z 1994 r. Natomiast organ w razie złożenia takiego żądania powinien wszcząć odrębne "nowe" postępowanie, które powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem "zwykłym". Końcowo Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu 19 września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli takie, które są prowadzone na podstawie art. 37 i art. 40 u.p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. (przy braku wniosku z art. 49f ust. 2 u.p.b. z 1994 r.) prowadzone będą dalej w oparciu o przepisy "dotychczasowe". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.; dalej: u.p.b.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, a w konsekwencji nie może zostać uznany za budynek; 2. art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.; dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez przyjęcie, że pomimo wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, o której mowa w przywołanym przepisie, przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, nadal istnieje możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Ratio legis tej normy jest klarowne. Ustawodawca wyłączył z zakresu legalizacji uproszczonej te obiekty, wobec których – zanim ten tryb został wprowadzony – zapadło już rozstrzygnięcie o rozbiórce. Zawarta w art. 25 ustawy nowelizującej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. Prawa budowlanego, bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 u.p.b. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 u.p.b. Uwzględnienia dalej wymaga, że ustawa nowelizująca ustanawia ponadto normę intertemporalną dotyczącą uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 32). Sytuacja taka aktualizuje zastosowanie reguły kolizyjnej merytorycznej, stosowanej w obrębie przepisów międzyczasowych. Art. 32 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do postępowania uproszczonego, wyłącza zatem stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ww. ustawy, co wynika z reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Z tej reguły wynika, że spośród stanów faktycznych objętych lex generalis, lex specialis stosuje się tylko do tych, które zawierają elementy odpowiadające jego hipotezie (zob. wyrok SN z 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/07). Art. 32 ustawy nowelizującej należy uznać za przepis szczególny, bowiem jego hipoteza jest węższa niż wynikająca z art. 25, zaś art. 25 stanowi normę bardziej ogólną. Skoro stosownie do art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki, to należy przyjąć, że racjonalny prawodawca tylko z uwagi na przesłanki: 1) wydania decyzji o nakazie rozbiórki i 2) wydania jej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – uzależnił możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów, których budowa uległa zakończeniu co najmniej 20 lat temu. Zgodnie z podstawowymi dyrektywami wykładni literalnej oraz rozszerzającej i zwężającej, niedopuszczalna jest zarówno rozszerzająca wykładnia wyjątków (exceptiones non sunt extendae), jak i wykładnia rozszerzająca przepisów prawnych, które stanowią lex specialis (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193). Systematyka przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej pozwala na uznanie, że przepis art. 25 nie znajduje zastosowania we wskazanych w art. 32 stanach faktycznych. W tych warunkach nie powinno pozostawiać wątpliwości, że normę intertemporalną zawartą w art. 32 należy wykładać ściśle, przyjmując, że jest to jedyna norma międzyczasowa dotycząca uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W art. 32 ustawodawca zawarł bowiem wyjątek od art. 25, niepodlegający rozszerzającej wykładni. Inaczej mówiąc, regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy nowelizującej, w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do Prawa budowlanego dopiero ustawą nowelizującą, a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 nowelizacji nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych, te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie obowiązywały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie znajduje więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 nowelizacji w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f u.p.b., jest niewątpliwie postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 u.p.b. oraz art. 37 i 40 u.p.b. z 1974 r. Rolą art. 49f u.p.b. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym trybie. Tworzy ono odrębną względem "zwykłego" postępowania legalizacyjnego sprawę, jako że zakresy badań nakazane w postępowaniach legalizacyjnym "zwykłym" i uproszczonym różnią się między sobą. Uproszczone postępowanie legalizacyjne jest konkurencyjne do postępowań z art. 48 u.p.b. z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 u.p.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r.), wykluczają się one wzajemnie, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Intencją ustawodawcy było stworzenie nowej, alternatywnej "ścieżki legalizacyjnej" dla wszystkich tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione przed więcej niż dwudziestu laty, a nie doczekały się dotąd nakazu rozbiórki. W konsekwencji, w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie nowelizacji decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 nowelizacji wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f u.p.b.. Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą, prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48 u.p.b. i ew. art. 37 i 40 u.p.b. z 1974 r.) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f u.p.b.). Jednym z najmocniejszych argumentów świadczących o poprawności interpretacji jest bowiem okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (L. Morawski, op. cit.). Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f Prawa budowlanego znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (zob. wyrok NSA z 16 października 2024 r., II OSK 1893/23). Podsumowując, przepis art. 32 ustawy nowelizującej przewiduje wyjątek od zasady określonej w art. 25 tej ustawy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 32 ustawy nowelizacyjnej nie ma mowy o ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Przepis ten nie różnicuje bowiem zawartego w nim skutku od tego, czy wydany nakaz rozbiórki stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji, liczy się bowiem sam fakt jego wydania przed 19 września 2020 r. Ustawodawca nie zawarł w dyspozycji ww. przepisu ograniczenia zakazu do spraw zakończonych ostateczną decyzją. Należy pamiętać, że każda decyzja kończy postępowanie w danej instancji, nawet nieostateczna (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć ustanowiony zakaz stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 u.p.b., wyłącznie do spraw zakończonych decyzją ostateczną, to zamieściłby stosowne ograniczenie w omawianym przepisie, czego jednak nie uczynił. Nie sposób zatem przyjąć wykładni art. 32 ustawy nowelizującej, dokonanej w istocie przez Sąd I instancji, polegającej na wywiedzeniu z tego przepisu wymogu wydania przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Tego rodzaju wykładnia art. 32 ustawy nowelizującej stoi bowiem wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu oraz zakazowi rozszerzającej interpretacji wyjątków. W związku z powyższym i z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została wydana w 2016 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (19 września 2020 r.), to stosownie do brzmienia art. 32 ustawy nowelizującej w realiach niniejszej sprawy nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 32 ustawy nowelizującej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zakwestionowano również zaprezentowany przez Sąd I instancji sposób wykładni pojęcia budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 u.p.b. przez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, a w konsekwencji nie może zostać uznany za budynek. W ocenie zaś skarżącego kasacyjnie gabaryty analizowanego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na fundamentach punktowych każe przyjąć, że obiekt ten stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że obszerne rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii posadowienia obiektu na gruncie okazały się zbędne w obliczu ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji pomija bowiem utrwalone poglądy orzecznictwa, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa całkowita i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, a nie przyjęte rozwiązania techniczne. Istotne znaczenie ma również czas trwania obiektu w danym miejscu, który wskazuje na wolę inwestora obejmującą trwałe funkcjonowanie obiektu w danym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko WINB. Cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17 z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22). Będący przedmiotem oceny w niniejszej sprawie obiekt jest trwale związany z gruntem z uwagi na to, że został posadowiony na masywnym kamiennym podłożu i stalowych słupach, które pełniąc rolę fundamentu punktowego przenoszą jego ciężar na grunt, ponadto jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Zauważenia wymaga, że istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22 i z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego kasacyjnie, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b., bowiem łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, jest trafna. WINB słusznie również wskazuje, że obiekt ten posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fakt, że obiekt ten nie jest posadowiony na fundamentach zagłębionych w gruncie, lecz na kamiennym podłożu, nie stanowi natomiast przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Tym samym stanowisko Sądu I instancji, że obiekt budowlany tylko wówczas jest trwale związany z gruntem, jeśli został posadowiony na fundamentach osadzonych w ziemi w taki sposób, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych nie jest trafne. Przedmiotowy obiekt został bowiem posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć czy zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany. Z uwagi na powyższe także zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.