II OSK 1846/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2652/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2022 r. nr DOA.7110.146.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/22 oddalił skargę P. sp. z o. o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 13 października 2022 r., nr DOA.7110.146.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Starosta Jeleniogórskiego (dalej: "Starosta") decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 489/2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę "terenu rekreacji z zespołem budynków obsługujących oraz budynku usług turystycznych z częścią usług komercyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] (dalej: "decyzja Starosty z 2020 r."). Decyzja ta stała się ostateczna. Wojewoda Dolnośląski (dalej: "Wojewoda" bądź "organ pierwszej instancji") pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2020 r. Wojewoda decyzją z dnia 28 marca 2022 r., znak: IF-0.7840.670.2020.KMB-5, wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b."), stwierdził nieważność decyzji Starosty z 2020 r. w całości. Zdaniem organu pierwszej instancji decyzja ta narusza ustalenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. poz. [...]; zmiana Dz. Urz. z [...] r. poz. [...]). Zamierzenie inwestycyjne znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 13-MU oraz 3-US. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek zaprojektowany na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 13-MU, jest budynkiem posiadającym 16 lokali mieszkalnych oraz lokale usługowe z usługami komercyjnymi i służącymi rekreacji oraz recepcją, o funkcji usługowej, z dominującą funkcją hotelarską. Plan miejscowy nie przewiduje natomiast na tym terenie ani nowej zabudowy wielorodzinnej, ani usług hotelowych (§ 19 ust. 2 pkt 1 uchwały). Ponadto Wojewoda stwierdził, że na terenie oznaczonym w planie symbolem 3-US zamierzenie budowlane obejmowało budowę 11 budynków mieszkalnych czterolokalowych i 2 budynki mieszkalne jednorodzinne. Tymczasem teren ten w miejscowym planie stanowi teren usług sportu i rekreacji, a przeznaczenie dopuszczalne stanowi zabudowa związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmująca nie więcej niż 5% wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu (§ 24 ust. 2 pkt 1 uchwały). Funkcja mieszkaniowa nie została przewidziana dla tego terenu. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła skarżąca, a GINB decyzją z dnia 13 października 2022 r., nr DOA.7110.146.2022.KBL uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z 2020 r. dotyczącej budynku usług turystycznych oraz terenowych urządzeń rekreacyjnych z infrastrukturą towarzyszącą i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody, że decyzja Starosty z 2020 r. w części odnoszącej się do zamierzenia budowlanego na terenie oznaczonym symbolem 13-MU w sposób rażący narusza ustalenia planu miejscowego zawarte w § 19 ust. 2 pkt 1 uchwały, dlatego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Stwierdził jednak, że na terenie oznaczonym symbolem 3-US podstawowym przeznaczeniem terenu są urządzenia terenowe związane z usługami sportu i rekreacji. Jednocześnie na tym terenie dopuszcza się zabudowę związaną z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmującą nie więcej niż 5% wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu, miejsca postojowe dla samochodów - zajmujące nie więcej niż 10% wyznaczonego liniami rozgraniczającego terenu oraz urządzenia infrastruktury technicznej, w tym również na wydzielonych działkach. Zdaniem GINB budowa zespołu 13 budynków "obsługujących" terenowe urządzenia rekreacyjne, jest w sposób oczywisty niezgodna z § 24 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, bowiem nie stanowią one urządzeń terenowych usług sportu i rekreacji, jak również nie można uznać, aby były one związane z obsługą tych usług. GINB uznał, że decyzja Starosty z 2020 r. w części dotyczącej 13 "budynków obsługujących" narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 p.b. Decyzja obarczona tak poważną niezgodnością z miejscowym planem wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne, godząc w istotę porządku planistycznego. Jednocześnie GINB stwierdził, że decyzja Starosty z 2020 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia 13 października 2022 r. w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody i wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz decyzji organu pierwszej instancji w części odpowiadającej zakresowi zaskarżenia i uchylenie decyzji w tej części oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. W skardze wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu zasadnie GINB uznał, że budowa 13 "budynków obsługujących", na terenie 3-US jest niezgodna z miejscowym planem, obiekty te nie stanowią urządzeń terenowych usług sportu i rekreacji, jak również nie można uznać, aby były one związane z ich obsługą. Plan miejscowy nie przewiduje zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i usług hotelowych na terenie 3-US. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynki zwane "obsługującymi" mają być związane z obsługą użytkowników korzystających z usług w zakresie sportu i rekreacji, prowadzonych na terenie objętym opracowaniem, poprzez zapewnienie miejsc pobytowo-noclegowych z możliwością prowadzenia aktywności rekreacyjnej. W budynkach tych (w pokojach rekreacyjnych z aneksami kuchennymi) istnieje możliwość korzystania z innego (niż terenowe) sprzętu, służącego do sportu i rekreacji wewnątrz budynków, tj. urządzenia do gimnastyki indywidualnej, urządzenia do masażu, sprzęt i akcesoria do gry w dart, gry planszowe itp. Z projektu budowlanego wynika, że w 11 projektowanych budynkach przewidziano po cztery odrębne lokale "pobytowo-noclegowe" wyposażone w 3 pokoje, w tym jeden z aneksem kuchennym oraz łazienką. W kolejnych 2 budynkach przewidziano po dwa lokale "pobytowo-noclegowe", każdy wyposażony w dwa pokoje, w tym jeden z aneksem kuchennym, łazienkę, schowek i antresolę. Mając na uwadze charakter tych budynków Sąd uznał, że niewątpliwie będą one służyć przede wszystkim, tak jak ma to miejsce w przypadku usług hotelowych, okresowemu zamieszkiwaniu ludzi. Skoro pełnić będą funkcję mieszkaniową, poprzez indywidualny wynajem apartamentów, to nie można uznać aby były one związane z obsługą usług sportu i rekreacji, a tym bardziej, aby stanowiły one urządzenia terenowe usług sportu i rekreacji. Zaprojektowane urządzenia terenowe i akcesoria do gier nie stanowią sprzętu, który w jakikolwiek sposób mógłby być powiązany z obsługą funkcji sportu i rekreacji, deklarowanych do realizacji na pozostałym terenie, a zatem kompleksu sportowo-rekreacyjnego uwzględniającego dyscypliny sportowe: zjazdy saneczkowe, bouldering i pola do gry w boule. Sąd wyraził pogląd, że czym innym jest baza noclegowa, a czym innym kompleks sportowo-rekreacyjny. Za zabudowę związaną z obsługą funkcji sportu i rekreacji można by było uznać budynki z podstawowym przeznaczeniem takim jak np. szatnie, miejsca sprzedaży biletów, pomieszczenia dla osób pracujących w obsłudze czy w ochronie obiektu, jak również pomieszczenia do przechowywania sprzętu. W efekcie Sąd za zasadne przyjął stanowisko GINB, że decyzja Starosty z 2020 r., w zakresie w jakiej udzielała pozwolenia na budowę 11 budynków czterolokalowych i 2 budynków dwulokalowych ("budynków obsługujących") obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku art. 35 ust. 3 p.b., z uwagi na naruszenie ustaleń miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenu objętego inwestycją. Sąd nie uznał zasadności zarzutu skargi, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzeniu nieważności decyzji nie stoi na przeszkodzie fakt zrealizowania inwestycji, co niewątpliwie wiązało się z uzyskaniem przez inwestora wielu decyzji, zawarciu umów, a także poniesieniem kosztów. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 K.p.a. należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy bowiem ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zdaniem Sądu nieodwracalnych skutków prawnych nie może stanowić także okoliczność podpisania przez skarżącą umów przedwstępnych sprzedaży lokali, podpisanie umów, a nawet sprzedaż lokali nie jest bowiem przeszkodą prawną do ewentualnej oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wykluczyć należy możliwości zakwalifikowania czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez odebranie skarżącej prawa do rzeczywistego przeprowadzenia kontroli działania administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie, że sprawa nie została rozpatrzona do co istoty; nie można bowiem uznać za rozpatrzenie sprawy powtórzenia jedynie stanowiska organu w sytuacji, w której skarga przedstawiała dalej idącą polemikę i dowody wykazujące na wadliwość decyzji. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji również art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom ustawy w zakresie, w jakim uzasadnienie wyroku powiela w całości, bez rozwinięcia lub analizy pod kątem zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, twierdzenia wyrażone przez zaskarżony organ. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7a K.p.a. poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, wymagającego stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa, przy jednoczesnym zarzuceniu decyzji naruszenia przepisów planu miejscowego o charakterze dalece nieprecyzyjnym i tworzącym wątpliwości co do brzmienia prawa i jego prawidłowej subsumpcji, podczas gdy skarżąca przedstawiła stanowisko i materiał dowodowy wskazujący na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych m.in. o charakterze prawno-obligacyjnym. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w oddaleniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję naruszającą zasadę trwałości decyzji w zakresie, w jakim wzruszono w trybie nadzwyczajnym ostateczną decyzję stanowiącą o prawach strony przy posłużeniu się daleko idącymi analogiami i wykładnią rozszerzającą, a także interpretując nieprecyzyjne i niejasne przepisy planu miejscowego wyłącznie na niekorzyść strony, ignorując tym samym szczególną konieczność zachowania trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę wobec powstałych i niemożliwych do usunięcia przez organ żadnym trybem nieodwracalnych skutków prawnych. Dalej pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez powielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości nieprawidłowej oceny dowodów przedstawionych na etapie postępowań przed organami obu instancji, w szczególności w zakresie dowolnej oceny, że wybudowane budynki miały zostać przeznaczone na cele mieszkalne, a także w zakresie w jakim w sposób nieuzasadniony wojewódzki sąd wnioskuje z różnicy między powierzchnią zajmowaną przez urządzenia terenowe do sportu i rekreacji z powierzchnią zabudowy kubaturowej o charakterze obsługującym do sportu i rekreacji, która to wartość powierzchni w sposób naturalny jest wyrównana między instalacjami sportu i rekreacji a zabudową kubaturową o jakimkolwiek przeznaczeniu. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez powielenie przez wojewódzki sąd w całości nieprawidłowej oceny dowodów przedstawionych na etapie postępowań przed organami obu instancji, w szczególności w zakresie dowolnej oceny dowodów wskazujących wprost na powstanie po wydaniu zaskarżonej decyzji nieodwracalnych skutków prawnych. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wymaganej przepisami postępowania oceny materiału dowodowego na okoliczność powstania nieodwracalnych skutków prawnych zakwestionowanej w postępowaniu decyzji, a także częściowo wyprowadzenie błędnych wniosków, że przedstawiony przez skarżącą stan faktyczny nie wskazywał na nieodwracalne skutki prawne o charakterze prywatno-obligacyjnym. Ostatni zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 138 § 2 pkt 2 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedopatrzenie przez Sąd uchybień proceduralnych, skutkujących wadliwością decyzji organu drugiej instancji, wynikających ze sporządzenia wadliwego uzasadnienia decyzji organu, nie spełniającego wymogów ustawowych, co polega w szczególności na braku wskazania w uzasadnieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które to nieprawidłowości, były następstwem i skutkiem nieprawidłowości w prowadzeniu przez organ postępowania dowodowego, jak również poprzez niewyjaśnienie w sposób logiczny przez organ przyczyn dokonywania określonej wykładni przepisów prawa, w szczególności w zakresie przepisów prawa miejscowego. W ramach zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez zastosowanie wykładni przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób naruszający zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę praworządności, a także wynikającą z nich zasadę prawności prawa, polegający na oparciu trybu nadzwyczajnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na nieprecyzyjnych zapisach planu miejscowego, a także w zakresie w jakim to na jednostkę przerzucona została odpowiedzialność za rzekome wadliwe wydanie decyzji administracyjnej przez Starostę pomimo wykazania w sprawie powstania niemożliwych do odwrócenia skutków prawnych, a także konsekwencji społecznych i gospodarczych decyzji powodujących rażącą nieproporcjonalność konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do rzekomej niezgodności wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę z nieprecyzyjnie sformułowanym planem miejscowym. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez zastosowanie wykładni przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób naruszający konstytucyjne zasady funkcjonowania społecznej gospodarki rynkowej i ochrony własności prywatnej, w zakresie w jakim skarżąca działając w społecznej gospodarce rynkowej miałaby doznawać niewymiernych skutków rzekomego naruszenia przepisów prawa przez Starostę, czego konsekwencje w skrajnym ujęciu w postaci obowiązku rozbiórki inwestycji dotykałyby wyłącznie jej oraz w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przypisuje swoistą winę stanu rzeczy opisanego w sprawie skarżącej, a także w zakresie w jakim wyrok narusza zasadę ochrony własności prywatnej. Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez zastosowanie wykładni przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności ograniczenia praw jednostki, co należy uznać za wykładnię niezgodną z konstytucją w sytuacji absolutnej dysproporcji pomiędzy rzekomą ochroną wykonywania przez Starostę postanowień planu miejscowego nieprecyzyjnych w stopniu, który mógłby pozwalać na ingerencję w prawo własności skarżącej, zmuszając ją w skrajnym przypadku do rozbiórki. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez odmówienie skarżącej możliwości faktycznego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co wynika z naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 P.p.s.a. i faktu nierozpatrzenia sprawy, a jedynie ograniczenia się do pobieżnego powtórzenia twierdzeń organu. Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez zastosowanie wykładni przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób naruszający zasadę ochrony własności prywatnej w zakresie, w jakim przepisy te miałyby być stosowane w ten sposób, że art. 156 § 2 K.p.a. miałby nie znajdować zastosowania, w sytuacji nieodwracalnych skutków prawnych o konsekwencjach gospodarczych, o charakterze prywatno-obligacyjnym, powodując tym samym uprawnienie państwa do ingerowania w sytuację materialno-prawną jednostki w postaci utracenia mienia wielkiej wartości w wyniku ewentualnej omyłki orzeczniczej organu wydającego pozwolenia na budowę. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z ust. 3 i 5 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, pomimo że Wojewoda i GINB uzasadnił stwierdzenie nieważności decyzji uznaniem jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt że Starosta w sposób oczywiście prawidłowy rozpoznał zgodność projektu budowlanego z miejscowym i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a contrario prawidłowo uznając za bezzasadne w świetle wyjaśnień wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; także z uwagi na bezzasadne uznanie, że przepis ten, w zbiegu z treścią zapisów planu miejscowego, mógł stanowić podstawę do uznania za spełnioną przesłanki oczywistości naruszenia prawa, podczas gdy nieprecyzyjność zapisów planu miejscowego w zakresie objętym decyzją nie pozwala na stwierdzenia oczywistego, kwalifikowanego naruszenia prawa nawet uznając, że do naruszenia w jakimkolwiek stopniu doszło, a także z uwagi na zastosowanie przez organ nieuprawnionej wykładni rozszerzającej. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie § 24 ust. 2 pkt 1 lit. b planu miejscowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie błędnego rozumienia przeznaczenia terenu, w szczególności w zakresie rozumienie funkcji "obsługującej" sportu i rekreacji, w tym zastosowanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej ograniczenia nałożone na właściciela nieruchomości poprzez nieuzasadnione zawężanie rozumienia przeznaczenia terenu do interpretacji wyrażonej przez zaskarżony organ. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 6 pkt 2 lit. h uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowania, przy czym organ stosując już wykładnię rozszerzającą, w tym analogię, winien odnieść się także do treści uchwał dot. miejscowego planu późniejszych niż analizowany plan miejscowy i wziąć pod uwagę, że w nowym, zmienionym obszarze dla innego rejonu Gminy [...], usługi sportu i rekreacji wprost uwzględniają już zawarcie w ramach infrastruktury obsługującej także funkcję mieszkaniową. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB w zaskarżonym zakresie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznano ją w granicach przytoczonych w niej podstaw, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn nieważności postępowania, które należy wziąć pod rozwagę z urzędu. Całkowicie chybiony, wręcz niezrozumiały, jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut odniesiony wyłącznie do art. 3 § 1 P.p.s.a. mający uzasadniać dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz nierozpatrzenie istoty sprawy. Tymczasem Sąd w wyniku wniesionej skargi dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę w jej całokształcie, zatem z punktu widzenia stosowania przez organ, którego decyzję zaskarżono zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Pełnomocnik nie twierdzi, by sąd ten dokonał kontroli w oparciu o kryterium inne niż zgodności z prawem, stosownie do wymogu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zaskarżony wyrok jest zaś finalnym wynikiem tak przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, a oddalając skargę sąd orzekający w tej sprawie zastosował przewidziany w ustawie środek, określony w art. 151 P.p.s.a. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. powiązany z procesowym przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Należy więc stwierdzić, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby okazać się skuteczny, gdyby pisemne motywy sądu nie zawierały wszystkich jego elementów, budziły przy tym poważne wątpliwości uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu, sformułowanie zarzutów i w konsekwencji poddanie orzeczenia sądu weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Takimi wadliwościami nie jest obarczone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu tym w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, wskazał na stanowiska stron, w tym zarzuty skarżącego i twierdzenia organu. Nadto, w sposób przejrzysty odniósł się do czynności podjętych przez organy administracji w toku postępowania nieważnościowego, zakresu materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzeczenia administracyjnego oraz jego oceny dokonanej przez organy administracji. Wbrew zarzutowi pełnomocnika dokonał we własnym zakresie, a nie tylko akceptując stanowisko organu administracji, konfrontacji zamierzenia budowlanego określonego w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym z ustaleniami i warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu oznaczonego symbolem 3-US. Rozważył charakter stwierdzonej sprzeczności w tym zakresie, umotywował swój pogląd o oczywistej sprzeczności, odniósł się wreszcie do odmiennych twierdzeń skarżącej. Okoliczność, że w pisemnych motywach wyroku Sąd dodatkowo zgodził się z argumentacją organu, która legła u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2020 r. w części (odnośnie inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 3-US), nie oznacza, że z tego powodu uzasadnienie jest wadliwe. Sąd miał pełne prawo do akceptacji trafnych wniosków organu, znajdujących uzasadnienie w poczynionych ustaleniach i poprawnej analizie materiału dowodowego. Wypowiedział się wreszcie sąd orzekający co do pozytywnej przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz nieodwracalności skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.), czemu dał wyraz w wyjaśnieniu podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko sądu jest słuszne, polemikę z nim można podjąć w ramach zarzutu naruszenia innych przepisów (materialnych i procesowych), z którymi ma ono pozostawać w związku. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe (w większości powiązane z art. 3 § 1 P.p.s.a.), jak i materialnoprawne ogniskują się wokół zasadniczego występującego w sprawie zagadnienia, stanowiącego oś sporu między stronami. Sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji uznającego zgodność z prawem zaskarżonej decyzji GINB stwierdzającej nieważność w części decyzji Starosty z 2020 r. Przed przystąpieniem do oceny tych zarzutów należy wyeksponować, że przedmiotem kontroli sądowej była ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Ma to istotne znaczenie, jako że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., określane jako wady kwalifikowane, i nie zaszły jednocześnie przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 K.p.a., nie zaś ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Tego rodzaju ocena została dokonana na drodze administracyjnej, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia kodeksowej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zaniechania obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) i w efekcie przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Analiza materiału dowodowego zawartego w przedstawionych aktach administracyjnych i podjętych czynnościach organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji wskazuje, że zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Uwzględniając specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeśli chodzi o postępowanie dowodowe, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a., również jest nieusprawiedliwiony. Pierwszy z powołanych przepisów zezwala sądowi administracyjnemu w trakcie kontroli na przeprowadzenie, w drodze wyjątku, uzupełniającego postępowania dowodowego w razie wystąpienia istotnych wątpliwości (co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, wywołanych dowodami zgromadzonymi w postępowaniu zwykłym), o ile nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie art. 106 § 3 P.p.s.a. utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 699/08, LEX nr 546587). W trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przeprowadza się uzupełniającego dowodu z dokumentów, które znajdują się w aktach administracyjnych, gdyż dokumenty te stanowią fragment materiału będącego przedmiotem dowodzenia na drodze administracyjnej (zob. art. 133 § 1 P.p.s.a.). Ponadto odnotować należy, że zawarte w art. 106 § 5 P.p.s.a. odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego oznacza, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 243² K.p.c., który stanowi, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia. Skoro Sąd pierwszej instancji nie wydał postanowienia o pominięciu dowodu z dołączonych do skargi dokumentów oznacza to, że w trakcie wyrokowania miał je w polu widzenia uwzględniając w tej części rozważań, czy decyzja Starosty z 2020 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można również podzielić twierdzeń pełnomocnika skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że działanie organu, którego decyzje zaskarżono, naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 K.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest zachowany wówczas, gdy organy administracji wydają rozstrzygnięcia zgodne z oczekiwaniami zainteresowanych stron. Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej w skardze kasacyjnej, a dotyczącej braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2020 r. należy wskazać, że jak wielokrotnie argumentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76, wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22, LEX nr 3610578). W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12, LEX nr 1337107). Także według Sądu Najwyższego traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95, OSNP 1995, nr 24, poz. 297). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji niewadliwie wywiódł, iż decyzja Starosty z 2020 r. w części dotyczącej zgody budowlanej na realizację inwestycji polegającej na budowie 11 budynków czterolokalowych (z 44 lokalami "pobytowo-noclegowymi") i 2 budynków dwulokalowych (z 4 takimi lokalami), mających stanowić zabudowę związaną z obsługą funkcji sportu i rekreacji, jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 3-US, a w konsekwencji rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 p.b. oraz § 24 ust. 2 pkt 1 lit. a i b planu miejscowego (uchwały z [...] 2014 r.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego ustalenia tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Ustawodawca określając w cytowanym przepisie wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, LEX nr 2002643). Jak już wskazano, przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 3-US są usługi sportu i rekreacji - urządzenia terenowe (§ 24 ust. 2 pkt 1 lit. a planu), zaś przeznaczeniem dopuszczalnym zabudowa związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji zajmującej nie więcej niż 5%, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu, miejsca postojowe dla samochodów - zajmującej nie więcej niż 10% wyznaczonego liniami rozgraniczającego terenu, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym również na wydzielonych działkach (§ 24 ust. 2 pkt 1 lit. b planu). Przeznaczenie podstawowe w planie miejscowym to funkcja terenu, która określa dopuszczalny sposób zabudowy i użytkowania. Z kolei ustalenia w planie miejscowym dotyczące przeznaczenia dopuszczalnego mają charakter uzupełniający (komplementarny) względem ustaleń odnoszących się do przeznaczenia podstawowego. Jeśli zatem przeznaczenie podstawowe ma decydujące znaczenie, to zabudowa dopuszczalna (dozwolona) nie może wyprzedzać przeznaczenia podstawowego. W rozpoznawanej sprawie przyjęcie odmiennej oceny prowadziłoby do faktycznej utraty przez obszar oznaczony symbolem 3-US jego funkcji podstawowej, którą są usługi sportu i rekreacji - urządzenia terenowe. Dlatego też na terenie oznaczonym symbolem 3-US wyłącznie jako dopuszczalna, a więc jedynie uzupełniająco, została przewidziana realizacja zabudowy związanej z obsługą funkcji sportu i rekreacji (zajmująca nie więcej niż 5 % terenu). Skoro jest to odstępstwo od przeznaczenia podstawowego, to nie może być on interpretowany rozszerzająco. Przepisy p.b. oraz planu miejscowego nie zawierają definicji pojęcia "zabudowy związanej z obsługą funkcji sportu i rekreacji". Formułując powyższe wymagania Sąd pierwszej instancji dokonał konkretyzacji rodzaju zabudowy mogącej powstać na tym terenie. Stanowisko interpretacyjne, na którym się oparł, zasadniczo opierające się o dyrektywy literalne, nie może być uznane za wykładnię niedopuszczalną. Przyjmuje się, że wykładnia językowa powinna zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do metod wykładni na innych płaszczyznach (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2014, s. 175). W prawie administracyjnym należy jednak zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (oprócz językowej także systemowe i funkcjonalne), głównie po to, aby wzmocnić rezultat językowy, ewentualnie skorygować jej rezultat i sprawdzić, czy uzyskana jednoznaczność nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, względnie czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 552). W niniejszej sprawie interpretacja ustaleń planu miejscowego w omawianej jednostce urbanistycznej dokonana na płaszczyźnie celowościowej wzmacnia w pełni rezultat wykładni gramatycznej. Generalnie zabudowa związana z obsługą funkcji sportu i rekreacji to przede wszystkim obiekty budowlane oraz infrastruktura, które są niezbędne do funkcjonowania obiektu sportowego i rekreacyjnego. Tego poglądu wnoszący skargę kasacyjną skutecznie nie podważył. Nie sposób przy tym zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej wywodzącym, iż w procesie wykładni odnieść się należało do ustaleń planu miejscowego obowiązującego na innym obszarze planistycznym Gminy [...], stosując analogię przyjętych w tym akcie pojęć i rozwiązań. Podkreślenia wymaga, że ustalenia planu miejscowego są ściśle ograniczone terytorialnie do obszaru określonego w uchwale rady gminy, co oznacza, że organ administracji nie może oprzeć się na akcie, który obowiązuje na innym terenie. Z tego względu za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut niezastosowania § 6 pkt 2 lit. h uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że projekt budowlany przewidujący budowę 13 budynków (11 czterolokalowych i 2 dwulokalowych), w których przewidziano wydzielenie w sumie 48 lokali pobytowo-noclegowych wyposażonych w pokoje, aneksy kuchenne i łazienki, w żaden sposób nie realizuje wymagań zabudowy związanej z obsługą funkcji sportu i rekreacji, stąd zamierzenie budowlane musiało być uznane za oczywiście sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 3-US, determinując wydanie decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę w tej części. Prezentowana przez skarżącą teza, że budynki "obsługujące", z uwagi na charakter całego obiektu sportowo-rekreacyjnego, będą spełniały funkcje sportu, rekreacji i wypoczynku poprzez umożliwienie osobom korzystającym ze strefy sportowo-rekreacyjnej realizowania różnego rodzaju sportów i rekreacji innych niż zewnętrzne oraz funkcję wypoczynkową i pobytowo-noclegową, co pozostaje w zgodzie z planem miejscowym, jest nie do zaakceptowania. Opis projektowanych budynków wskazuje przede wszystkim na ich mieszkalne przeznaczenie (pobytowo - noclegowe), niezwiązane z uprawnianiem sportu i rekreacji. Sama możliwość uprawiania sportu bądź podejmowania rozmaitych aktywności fizycznych czy umysłowych wewnątrz budynków (np. gry planszowe, gra w dart, gimnastyka, itp.), nie przekreśla kwalifikacji tych budynków jako mieszkalnych, skoro nadają się do zamieszkiwania i są w tym celu, choćby okresowo, wykorzystywane przez przyszłych właścicieli lokali. Podnoszona przez skarżącą okoliczność wyposażenia pomieszczeń budynków w niezbędne urządzenia sportowe oraz służące do rekreacji i rozrywki dotyczy zatem wyłącznie standardu budynków. Zdaniem NSA w składzie orzekającym przyjęcie koncepcji prezentowanej przez skarżącą prowadziłby w rzeczywistości do obejścia ustaleń planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 3-US, który wyklucza zabudowę o charakterze mieszkaniowym (pobytowo - noclegową, hotelową). Nie przekonuje również argumentacja skargi kasacyjnej, że celem zamierzenia inwestycyjnego jest stworzenie kompleksu sportowo-rekreacyjnego uwzględniającego możliwość uprawniania takich zająć sportowych jak: zjazdy saneczkowe, bouldering, gra w boule, korzystania z placu zabaw i zewnętrznej siłowni. Co prawda formalnie inwestycja zaprojektowana została jako "budowa terenu rekreacji z zespołem budynków obsługujących oraz budynku usług turystycznych z częścią usług komercyjnych, wraz z infrastrukturą towarzyszącą", jednak faktyczny cel inwestycji kształtuje się w sposób przedstawiony przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że chodzi głównie o stworzenie zabudowy mieszkalnej (bazy noclegowej), której ustalenia planu miejscowego na terenie 3-US nie przewidują. Podsumowując, sam fakt naruszenia w sposób oczywisty powołanych przepisów planu miejscowego, a zatem aktu prawa miejscowego, będącego źródłem obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła podważyć wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wobec uznania spornej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 3-US za niespełniającej podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu, za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z ust. 3 i 5 pkt 1 p.b. oraz § 24 ust. 2 pkt 1 lit. a i b planu miejscowego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań chybiony jest zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. zgłoszony w odniesieniu do art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Już sam sposób zredagowania w skardze kasacyjnej art. 7a K.p.a. jest wadliwy, ponieważ przepis ten zawiera dwa paragrafy, z czego paragraf drugi obejmuje dwa punkty. Tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca zarzuca naruszenie pierwszej jednostki redakcyjnej (§ 1) w związku z niewłaściwą wykładnią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie precyzuje już do którego przepisu planu miejscowego zarzut ten miałby się odnosić. Zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności, a więc w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Innymi słowy, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. To, że skarżąca kasacyjnie usiłuje wywołać wrażenie niejednoznaczności sformułowań zawartych w treści niektórych przepisów miejscowego planu jeszcze nie oznacza, że w sprawie rzeczywiście takie wątpliwości co do treści normy prawnej się pojawiają. Ustalenia planu miejscowego zawarte w treści § 24 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, zdaniem NSA, są jasne, jednoznaczne i nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych. Skoro owych wątpliwości brak, nie było też podstaw, aby w procesie wykładni ustaleń planu miejscowego kierować się dyrektywą interpretacyjną wyrażoną w art. 7a § 1 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji GINB odpowiadało w pełni wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zawiera ono podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnia, które przepisy zdaniem organu zostały naruszone w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i dlaczego naruszenie wskazanych przepisów ma na tyle ciężki charakter, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności decyzji w części obejmującej 13 budynków "obsługujących" terenowe urządzenia rekreacyjne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. Podzielić należy zapatrywanie autora skargi kasacyjnej, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności decyzji ma zatem charakter wyjątku od zasady, dlatego przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność w części dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być postrzegana jako godząca w zasadę wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. z uwagi na wykazanie jej wydania z oczywistym, rażącym naruszeniem analizowanych przepisów p.b. i planu miejscowego. Nieskuteczna jest argumentacja skargi kasacyjnej, że decyzja, której nieważność została stwierdzona, wywołała nieodwracalne skutki prawne, czego bezzasadnie nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych", stanowiące przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 2 K.p.a., są jednolicie rozumiane jako odnoszące do skutków prawnych, a nie faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Argumenty podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną są natomiast wywodami o charakterze faktycznym. Skarżąca podnosiła bowiem, że na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę rozpoczęła proces budowlany, zawarła umowy z podwykonawcami, z dostawcami mediów, z Miejskim Zakładem Gospodarki Komunalnej w [...] na realizację celu publicznego - prace budowlano-montażowe obejmujące modernizację oczyszczalni ścieków w tym mieście, zawarła umowy przedwstępne z przyszłymi właścicielami lokali, które mają powstać w budynkach "obsługujących", co jest oczywistym następstwem wykonania przedmiotowej decyzji. Budowa obiektów budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, a nawet zakończenie budowy nie oznacza, że decyzja ta wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Także ewentualna konieczność zapłaty kar umownych w związku z niewywiązaniem się z powyższych umów, czy skonsumowanie przez skarżącą większości środków finansowych pochodzących z wpłat dokonanych przez przyszłych właścicieli lokali (art. 409 Kodeksu cywilnego) nie są przesłankami decydującymi o ocenie prawnej dotychczasowej decyzji. Podobnie należy ocenić kwestię ewentualnych roszczeń nabywców o przeniesienie prawa własności nieruchomości i praw z nimi związanych (tzw. ekspektatywa) oraz odpowiedzialności inwestora za niedojście do skutku umów przyrzeczonych. Pozostają one bez wpływu na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca (inwestor) może uwolnić się od odpowiedzialności na zasadach określonych w prawie cywilnym (zob. art. 394 § 3 Kodeksu cywilnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przekonuje również argument skarżącej o zrealizowanej wycince drzew, przeprowadzonych pracach geologicznych oraz uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na lokalizację przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. Są to następstwa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a nie nieodwracalne skutki prawne wywołane przez wydanie tego pozwolenia. Żadna z powołanych przez skarżącą przesłanek nie jest zatem przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 K.p.a. i z tego względu wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., zgłoszone w powiązaniu z przepisami normującymi postępowanie sądowe oraz dalszymi przepisami procedury administracyjnej, należy uznać za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów konstytucyjnych wymienionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że prawo własności należy do podstawowych praw jednostki i podlega konstytucyjnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), jednak własność nie jest prawem absolutnym i dającym właścicielowi niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Objęte podstawami kasacyjnymi art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwarzają podstawę do ograniczenia tego prawa na zasadach określonych w tych przepisach. Właściciel może, z wyłączeniem innych osób, lecz w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycie społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (art. 140 Kodeksu cywilnego). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtują zaś sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Przeznaczenie terenu i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje właśnie w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). W wielu przypadkach wiąże się to z ograniczeniem wykonywania tego prawa przez osoby mające tytuł prawny do nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa własności skarżącej, gdyż ograniczenie następuje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, mieści się w granicach dopuszczalnych prawem i nie stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym i dlatego nie narusza istoty tego prawa. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności gospodarczej, ponieważ swoboda działalności gospodarczej może być ograniczona po myśli art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przykładem takiego ograniczenia mogą być ustalenia planu miejscowego określające konkretne przeznaczenie nieruchomości oraz zasady jej zagospodarowania i warunki zabudowy. Za nietrafny w tej sytuacji uznać należy również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wobec decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w demokratycznym państwie prawa brak jest podstaw do ochrony konstytucyjnej, skoro takie działanie organu narusza elementarne zasady państwa prawa i praworządności. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zaskarżenie przez skarżącą do sądu administracyjnego decyzji stwierdzającej częściową nieważność decyzji Starosty z 2020 r., a następnie - także z inicjatywy skarżącej - poddanie kontroli instancyjnej wydanego przez sąd pierwszej instancji orzeczenia, stanowi przecież realizację jej prawa do sądu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.