II OSK 1840/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 779/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2022 r., nr WOP.7721.88.2022.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 779/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2022 r., znak: WOP.7721.88.2022.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego tj. hali namiotowej jednonawowej o wymiarach 20 m x 40 m, wysokości hali w okapie 4 m, zamontowanej do płyt betonowych o wymiarach 1,0 m x 2,0 m i grubości 10 cm, położonych na gruncie, na działce nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina T.. Skarżący w treści skargi zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że ich realizacja spowodowałaby trudny do odwrócenia skutek w postaci rozbiórki budynku, a jednocześnie oznaczałoby to natychmiastową utratę możliwości prowadzenia w tym miejscu działalności związanej z eksponowaniem hal wystawienniczych przez skarżącego. Ponadto, skarżący nie mógłby w sposób efektywny realizować zawartej uprzednio umowy o współpracy z 20 grudnia 2015 r., co prowadziłoby do możliwości pociągnięcia go do odpowiedzialności odszkodowawczej. Postanowieniem z 3 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 779/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z 23 marca 2022 r., nr PINB-7141/9/10/21/ŁK. W ocenie Sądu, przytoczone przez pełnomocnika skarżącego argumenty o charakterze ogólnym z powołaniem się na ustawową przesłankę nieodwracalności skutków rozbiórki obiektu nie zostały poparte żadnymi konkretnymi okolicznościami i dokumentami. Nie przedstawiono także przewidywanych kosztów wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku i nie skonfrontowano ich z jego aktualną sytuacją finansową. Sąd musi opierać się na konkretnym, zindywidualizowanym materiale pozwalającym zająć odpowiednie stanowisko. Ogólnikowe twierdzenia strony pozbawione szerszej argumentacji nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, która to instytucja ma charakter wyjątkowy i z istoty swej nie powinna być nadużywana. Samo wskazanie, że rozbiórka obiektu spowoduje nieodwracalne skutki nie stanowiło zatem wystarczającego uzasadnienia wniosku. Sąd podkreślił, że w świetle ogólnikowej argumentacji nie sposób stwierdzić, czy wykonanie nakazanego obowiązku wiązać się będzie dla skarżącego z nadmiernymi kosztami, a tym samym, czy zachodzi w tej sytuacji niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania powinna być zindywidualizowana i nie może abstrahować od aktualnej sytuacji skarżącego. Sąd zwrócił uwagę, że przeprowadzenie nakazanej przez organ rozbiórki niewątpliwie będzie wiązać się z poniesieniem nakładów finansowych związanych z robocizną, usunięciem bądź magazynowaniem pozostałych po rozbiórce materiałów, a także ewentualną odbudową obiektu, lecz we wniosku nie zostały przedstawione żadne dowody, ani wyjaśnienia wskazujące na faktyczny rozmiar szkody majątkowej związanej z rozbiórką. Zabrakło wskazania np. szacunkowej wysokości kosztów rozbiórki i ewentualnej odbudowy przedmiotowego obiektu, czy też koniecznego do wykonania zakresu prac, który świadczyłby o trudnych do odwrócenia skutkach wykonania decyzji rozbiórkowej z uwagi na czas i poniesione nakłady. Przedstawienie przez skarżącego realnych kosztów takiej rozbiórki oraz rzetelne zobrazowanie swojej sytuacji majątkowej, poparte stosowną dokumentacją pozwoliłoby na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Po oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 779/21, Skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu powtórzył argumentację z uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07; ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 61 § 3 P.p.s.a. – mający z mocy art. 193 P.p.s.a. – odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stanowi on, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z 23 marca 2022 r., nr PINB-7141/9/10/21/ŁK nakazującą Skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego tj. hali namiotowej jednonawowej o wymiarach 20m x 40 m, wysokości hali w okapie 4m, zamontowanej do płyt betonowych o wymiarach 1,0 m x 2,0 m i grubości 10 cm, położonych na gruncie, na działce nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina T.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest kolejnym wnioskiem tego rodzaju złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też powinien zostać rozpoznany, stosownie do treści art. 61 § 4 P.p.s.a., jako wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z tym przepisem, postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zmiana postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy za taką zmianą przemawia zmiana okoliczności. Analiza treści zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji prowadzi NSA do wniosku, że argumentacja ta jest tożsama z przedstawioną w pierwotnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, która została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za niewystarczającą do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu z powodów braku wykazania konkretnych okoliczności, które należałoby uznać za zagrożenie znaczną szkodą czy trudne do odwrócenia skutki w razie podjęcia się przez skarżącego wykonania przedmiotowej rozbiórki. Skoro ponawiając wniosek skarżący przywołuje dotychczasową argumentację ocenioną wcześniej jako niewystarczającą dla wstrzymania wykonania decyzji, to NSA nie mógł dokonać odmiennej jej oceny zwłaszcza, że powody oddalenia wniosku przez Sąd I instancji są uzasadnione. Niewątpliwie brak wskazania przez skarżącego jakie konkretne skutki o nadzwyczajnym charakterze niesie dla niego wykonanie rozbiórki w przedmiotowej sprawie, w tym w szczególności choćby szacunkowych kosztów w odniesieniu do jego aktualnej sytuacji majątkowej i jej zakresu nie pozwala ocenić czy rozbiórka ta może doprowadzić do zagrożeń wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponadto powielenie dotychczasowej argumentacji bez jej uzupełnienia o dane, na które zwracał uwagę Sąd I instancji było skazane na niepowodzenie. Nie można bowiem oczekiwać zmiany stanowiska Sądu skoro bazuje się na negatywnie ocenionej i niewystarczającej argumentacji wniosku. Oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie uniemożliwia ponowienia wniosku, jednakże wnioskodawca powinien mieć na uwadze to, że w sprawie objęcia strony ochroną tymczasową zapadło prawomocne orzeczenie sądowe i możliwość jego zmiany może zostać oparta nie na podważeniu stanowiska zajętego przez Sąd z powodu jego wadliwości, ale wskazaniu, że pozostaje ono nieadekwatne do stanu sprawy w świetle nowych okoliczności, które w niej zaistniały. Przez zmianę okoliczności należy rozumieć zarówno zmianę okoliczności faktycznych, jakie Sąd przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio (por. postanowienie NSA z 16 stycznia 2019 r. II OSK 1159/18). Z akt sprawy wynika, że żadne z tych okoliczności nie uległy zmianie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.