II OSK 1839/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J. Ł. o wstrzymanie wykonania postanowień w sprawie ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/23 w sprawie ze skargi J. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 2055/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej budynku postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 35/2022.

J. Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 2055/2022. Powyższym postanowieniem WINB, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr 35/2022 (nakładające na J. Ł. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w P. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], wraz z wyszczególnieniem ewentualnych niezbędnych prac, koniecznych do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami z uwagi na zły stan techniczny, biorąc pod uwagę jego wpływ na drugą część budynku mieszkalnego jednorodzinnego (część bliźniaka) zlokalizowaną na działce nr ew. [...] w P. przy ul. [...]), z wyjątkiem terminu wykonania obowiązku, który określił na nowo (3 miesiące od dnia otrzymania postanowienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/23, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB z dnia 20 grudnia 2022 r. Sąd stwierdził, że wnioskodawca, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wykazał w sposób dostateczny zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, tj. nie podał okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie uprawdopodobnił, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OZ 426/23, oddalił zażalenie skarżącego na ww. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2023 r. NSA wskazał, że nie doszło do naruszenia prawa, czy też wydania postanowienia Sądu sprzecznie ze stanem faktycznym w sprawie, skoro w skardze, zwierającej wniosek o wstrzymanie, nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie NSA, za wstrzymaniem wykonania nie przemawiały także okoliczności podniesione w zażaleniu. NSA uznał, że pomimo tego, że skarżący wskazuje na niskie dochody i brak oszczędności to nie można zakwalifikować tego jako zagrożenie znaczną szkodą, bowiem nie uprawdopodobnił on w pełni, że wykonanie tej inwentaryzacji i oceny technicznej istotnie pogorszy jego obecną sytuację finansową. Inwentaryzacja i ocena techniczna budynku ma dać odpowiedź jakie niezbędne i konieczne prace należy wykonać, aby budynek będący w złym stanie technicznym nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, biorąc pod uwagę jego wpływ na sąsiednią zabudowę. Tak oznaczony cel przeprowadzenia inwentaryzacji i oceny technicznej budynku, w ocenie NSA, sam w sobie przemawia za niewstrzymywaniem wykonania postanowienia organu nadzoru budowlanego, bowiem wykonanie tego postanowienia pozwoli ocenić aktualny stan techniczny budynku, który obecnie jest niewiadomą dla organów i może stanowić realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i mienia na sąsiednich nieruchomościach. NSA zauważył, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienia mogą zostać uchylone przez Sąd w wyniku rozpoznania skargi. A zatem w razie ich uchylenia i poniesienia przez skarżącego kosztów ich wykonania możliwe będzie dochodzenie od organów zwrotu poniesionych kosztów. Szkoda nie będzie więc nieodwracalna. Z kolei argumentacja kwestionująca legalność nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji i oceny technicznej budynku nie mogła być przedmiotem oceny Sądu przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, bowiem tego rodzaju oceny są niedopuszczalne w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie, gdyż prowadziłyby do niedopuszczalnego przedsądu. Oceny takiej Sąd dokona w postępowaniu głównym rozpatrując skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/23, oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie WINB z dnia 20 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 6 maja 2024 r. skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, z uwagi na to, że: a) zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zobowiązania do zapłaty lub zapłaty ceny ofertowej wskazanej w dokumencie załączonym do skargi kasacyjnej, w sytuacji majątkowej skarżącego będącego emerytem i niedysponującego środkami na poziomie wskazanym z oferty, (co skarżący wykazał i nadto było to przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych przedstawionych przez skarżącego); b) za wstrzymaniem wykonania postanowienia WINB przemawiają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty: nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak też nieważności postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego oraz - co jest szczególnie istotne - nałożenie na skarżącego niezwykle kosztownego zobowiązania z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 72 ust. 1 PB na podstawie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, nieznajdujących zastosowania w sprawie. Z załączonej do środka zaskarżenia oferty z dnia 29 kwietnia 2024 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. G. P. wynika, że całkowity koszt wykonania dokumentacji projektowej wynosi 18.450 zł (brutto) oraz że wykonanie dokumentacji potrwałoby ok. 9 do 12 tygodni od dnia podpisania umowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 633/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie wykazał by w niniejszej sprawie do takiej zmiany okoliczności, w rozumieniu ww. art. 61 § 4 p.p.s.a., doszło. Wnoszący skargę kasacyjną, podobnie jak w poprzednim postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej, nie uprawdopodobnił, że w stosunku do niego zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Odwołuje się bowiem do tych samych okoliczności, które były podstawą oddalenia przez NSA zażalenia na postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 11 kwietnia 2023 r. W zażaleniu wskazał szacunkowy koszt wykonania dokumentacji - ok. 17.000-19.000 zł, w skardze kasacyjnej - 18.450 zł. Zarówno poprzednio, jak i obecnie, wskazuje, że poniesienie tego wydatku przekracza jego możliwości finansowe jako emeryta, z tym że nie przedstawia obecnie żadnych dokumentów obrazujących jego sytuację finansową, tak jak to uczynił składając zażalenie. Aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie w postanowieniu NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OZ 426/23, w tym odnoszące się do celu przeprowadzenia inwentaryzacji i sporządzenia oceny technicznej budynku, który sam w sobie przemawia za niewstrzymywaniem wykonania postanowienia organu nadzoru budowlanego, a także stanowiska, że ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Powyższe można uzupełnić stwierdzeniem, że na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie bada zasadności skargi kasacyjnej, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne będące uzasadnieniem podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Wobec braku podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.