II OSK 1839/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 680/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2020 r. nr SKO [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 680/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę K. R. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z 8 czerwca 2020 r., nr SKO Gd/1591/20. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z 5 lutego 2020 r., nr RPŚ.6730.09.2019.KF ustalającą na wniosek D. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb R., gmina P. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, że: - prawidłowo sporządzono analizę urbanistyczną przyjmując obszar poszerzony, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że prawidłowo ustalono wskaźnik powierzchni działki w przedziale od 0,06-0,08 i szerokość elewacji frontowej w przedziale od 10 do 14 m podczas gdy: nie było podstaw do przyjęcia większego obszaru analizy, a uwzględnione budynki znacząco różnią się w zakresie powyższych parametrów od planowanej inwestycji na działce [...], - organ konsekwentnie pojmuje ład przestrzenny z uwagi na wydaną wcześniej dla niepodzielonej działki [...] decyzję o warunkach zabudowy dla takiej samej inwestycji podczas gdy wcześniej wydana decyzja również w sposób nieprawidłowy ustalała warunki zabudowy dla działki [...] i nie może stanowić podstawy do uznania, że organ konsekwentnie planuje zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się działa [...] uwzględniając zabudowę mieszkaniową. Ponad to organ uchwałą z 19 maja 2020 r. przystąpił do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również dla obszaru działki [...] i do chwili obecnej nie jest ustalone, jakie będzie przeznaczenie terenu we wsi B., obręb R. gmina P., b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie zarzutów strony co do nieuwzględnienia jej interesu, prawa własności czy konieczności ustalenia strefy buforowej pomiędzy zabudową a zakładem produkcyjnym; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293., dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), przez ich niewłaściwą wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia: - obszaru analizowanego w sposób dowolny, podczas gdy nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, a poszerzenie tego obszaru doprowadziło do uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, - iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa w sytuacji, gdy owa analiza dokonana została w sposób nierzetelny, bez dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i przy uwzględnieniu przeważającego rodzaju zabudowy występującego na tym terenie, tj. zabudowy zagrodowej; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. w związku z § 5 rozporządzenia przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy planowana zabudowa różni się od zabudowy istniejącej w dalszej okolicy położenia nieruchomości na co wskazują między innymi dane zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej; c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą jego wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w tym warunek o kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy działka, dostępna z tej samej drogi, co działka numer [...] przeznaczona jest na zabudowę zagrodową i oznaczona, jako RM, a planowanej zabudowy nie da się pogodzić z zabudową już istniejącą. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku, oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku istotnie nie odniesiono się szerzej do kwestii ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na dalszy rozwój zakładu produkcyjnego na działce nr [...] czy konieczności ustalenia strefy buforowej pomiędzy planowaną zabudową a zakładem produkcyjnym. Okoliczność ta nie może być jednak kwalifikowana jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie z zasadą kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz prawem strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). Otóż wskazane zagadnienia nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zważy się, że decyzja ta ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, ale wynikają one nie z uznaniowego charakteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi np. jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach rozporządzenia. 3.5. Bezzasadne okazały się również podstawy skargi kasacyjnej dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, podniesione zarówno w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej), jak i zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej). Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że poszerzenie obszaru analizowanego względem wymaganego minimum jego szerokości było uzasadnione rozproszonym charakterem zabudowy w sąsiedztwie działki inwestora. W tym kontekście można dodać, że również kształt działki nr [...], której front jest bardzo wąski w relacji do wielkości tej działki, uzasadniał w realiach tej sprawy odstąpienie od parametru minimalnego celem uzyskania pełnego obrazu zabudowy w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym, czyli sąsiedztwie tworzącym pewną spójną całość. Tylko ubocznie trzeba zauważyć, że nawet wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości nie mogło w realiach niniejszej sprawy przesądzać, niejako automatycznie, o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Otóż wówczas w obszarze analizowanym znalazłaby się m. in. działka nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Skoro niezbędnym elementem zabudowy zagrodowej jest budynek mieszkalny wykorzystywany przez rolnika, to w okolicznościach konkretnej sprawy nie można wykluczyć tego, że zabudowa zagrodowa będzie stanowić podstawę do ustalenia, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., parametrów urbanistycznych i architektonicznych w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 629/20, CBOSA). 3.6. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wadliwego ustalenia warunku kontynuacji funkcji zabudowy oraz wad dotyczących wyznaczenia poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych (zarzuty z punktu 1a oraz punktu 2 petitum skargi kasacyjnej). Bezzasadność tych zarzutów wynika już z faktu, że zostały one oparte na wadliwym założeniu, iż w sprawie bezzasadnie rozszerzono obszar analizowany (zob. s. 14 skargi kasacyjnej, gdzie stwierdza się: "Z uwagi na nieprawidłowo określony obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej nieprawidłowo wskazano również parametry możliwej zabudowy"). W obszarze analizowanym przyjętym przez autora analizy występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka nr [...]), a zatem zabudowa o tożsamej funkcji. Podobnie, poszczególne parametry urbanistyczne i architektoniczne planowanej zabudowy zostały ustalone z uwzględnieniem zabudowy znajdującej się na tym poszerzonym obszarze analizowanym. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń wynikających z analizy, w tym tych dotyczących odstępstw od wartości średnich na obszarze analizowanym (zob. s. 6 – 7 analizy). W analizie wskazano w sposób precyzyjny i rzeczowy, dlaczego przyjęto konkretne parametry. W szczególności, autor analizy wskazał na potrzebę nawiązania do parametrów zabudowy mieszkalnej, a nie produkcyjnej, rozproszony charakter zabudowy oraz konieczność uwzględnienia położenia działki inwestora wśród pól oraz niewielką szerokości frontu działki inwestora. W tym miejscu należy przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1437/21, CBOSA). Dodać przy tym należy, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., interpretowanego w powiązaniu z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia, nie wynika bezwzględna konieczność zachowania tożsamości poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych według wartości średnich ustalonych dla danego obszaru analizowanego. Kluczowe znaczenie ma to, aby parametry te realizowały, w realiach konkretnej sprawy, warunek zgodności planowanej inwestycji w wymaganiami ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju. W pewnych przypadkach przyjęcie wartości średnich może wręcz te podstawowe zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego zaburzać. Stąd też w przepisach rozporządzenia wprowadzono liczne wyjątki od wartości średnich, odsyłając do ustaleń wynikających z analizy. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.