II OSK 1825/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 939/19 w sprawie ze skarg W. K., D. Z. i K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 939/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. K., D. Z. i K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – rozbudowy obiektu budowlanego "[...]" (kategoria XVII), o wymiarach ścian zewnętrznych 11,65 m, 9,28 m, 8,50 m (część północna obiektu budowlanego) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], położonej w K. o wymiarach ścian zewnętrznych 6,95 m, 6,07 m (część zachodnia obiektu budowlanego), zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...],[...], położonych w K., oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 p. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2017 r., nakładającej obowiązek rozbiórki rozbudowy obiektu budowlanego "[...]" o wymiarach ścian zewnętrznych 11,65 m, 9,28 m, 8,50 m (część północna obiektu) i o wymiarach ścian zewnętrznych 6,95 m, 6,07 m (część zachodnia obiektu) polegających na naruszeniu: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwego postępowania wyjaśniającego i braku dopuszczenia niezbędnego w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, b) art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, mimo ich zasadności i przydatności dla celów postępowania dowodowego, a także mimo dotrzymania przez stronę wszystkich wymaganych przepisami prawa wymogów, związanych z formą i terminem ich złożenia, c) art. 11 k.p.a. przez przyznanie prymatu zasadzie szybkości postępowania, mimo niewyjaśnienia przez organ administracji publicznej wszystkich okoliczności stanu faktycznego i nieprzeprowadzeniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym wskazanej przez stronę opinii biegłego, d) art. 84 k.p.a. przez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy prawidłowe zbadanie przedmiotowej sprawy wymagało wiadomości specjalnych, przede wszystkim rozstrzygnięcia w przedmiocie konstrukcji samego obiektu, ewentualnej możliwości rozbiórki części obiektu, wpływu ewentualnej rozbiórki na możliwość użytkowania pozostałej części budynku, także zasadności orzeczenia rozbiórki budynku oraz zakresu robót zabezpieczających, a także związanego z nimi i wymaganego pozwolenia na budowę, e) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. przez uznanie, że charakter organów nadzoru budowlanego jako fachowego pionu administracji publicznej uprawnia go do rozstrzygania w ramach własnych kompetencji wszystkich ewentualnych wątpliwości stanu faktycznego, w tym tych wymagających wiadomości specjalnych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi, również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów po stępowania pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że realizacja orzeczonego nakazu rozbiórki części budynku wyłącznie w oparciu o doraźnie podejmowane decyzje przez osobę nadzorującą roboty, bez możliwości wykonania zgodnie z obowiązującym prawem robót pomocniczych i zabezpieczających z uwagi na konieczność wydania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzji odmownych w stosunku do ewentualnego wniosku o pozwolenie na ich realizację w niezbędnym zakresie, skutkować może naruszeniem obowiązującego prawa, jak i w skrajnym przypadku doprowadzić do katastrofy budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko w określonych przypadkach (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, na podstawie przeprowadzonej kontroli, że na działkach nr [...] i [...], położonych w K., których właścicielami są K. Z. i W. K., dokonano rozbudowy obiektu budowlanego "[...]". Obiekt ten został zrealizowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] kwietnia 1997 r., udzielającą pozwolenia na budowę wiat i kontenerów pod handel i usługi motoryzacyjne o powierzchni zabudowy 224,6 m2, powierzchni użytkowej 200,5 m2, kubaturze 642,0 m3 i zbiornika na ścieki o pojemności 9,8 m3 na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w K. Obiekt rozbudowano w ten sposób, że dobudowano do niego od strony północno-zachodniej część o wymiarach ok. 6 x 12 m, przez co obiekt przybrał w rzucie kształt prostokąta. Powyższe wynika z fotografii lotniczej wykonanej w 2004 r. Ponownej rozbudowy obiektu dokonano po 2011 r. (fotografia lotnicza z 2011 r.) poprzez dobudowanie od strony północnej części o kształcie trapezu o wymiarach w rzucie 11,65, 9,28, 8,50 m. Jak wynika z oświadczenia jednego z inwestorów, K. Z., przedmiotowa rozbudowa nastąpiła po zakończeniu budowy części zasadniczej i była realizowana w latach 1998-2010. Inwestorzy nie posiadają decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu budowlanego oraz zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, nigdy też o to nie występowali. Wobec stwierdzenia wykonania przedmiotowej rozbudowy w warunkach samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji dwukrotnie, postanowieniami: z [...] grudnia 2015 r., nr [...] (uchylonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r.) i z [...] października 2016 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów i właścicieli nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...],[...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego rozbudowy obiektu budowlanego "[...]" wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta K. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, co doprowadziło do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), nakazu rozbiórki objętych postępowaniem części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] (część północna) oraz na działkach nr [...] i [...] (część zachodnia obiektu) położonych w K. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. (zapewne o tym przepisie mowa w skardze kasacyjnej), zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przypomnieć należy, że organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 Prawa budowlanego, należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, organ nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jest w stanie prawidłowo ocenić, np. czy rozbiórka danego obiektu jest wykonalna. Wobec tego oraz faktu, że art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter dyspozycyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, LEX nr 2409291), tj. organ "może" zwrócić się do biegłego, ale nie "musi", nie można czynić organom zarzutu, że nie skorzystały w niniejszym postępowaniu z wynikającego z tego przepisu uprawnienia. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że biorąc pod uwagę dostępną technologię i wiedzę techniczną, przedmiotowy nakaz rozbiórki jest możliwy do wykonania, a wykonalność ta nie jest uzależniona od subiektywnej oceny skarżącego kasacyjnie. Nie ma na nią też wpływu podnoszona w skardze kasacyjnej możliwość (zakres) użytkowania pozostałej części budynku w przyszłości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.