II OSK 1814/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 362/22 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2021 r. znak ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 362/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. A. C. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającym na: - uznaniu, że rozstrzygnięcie sprawy przez organy w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną tj. rozporządzenie nr 38 Wojewody Warmińsko — Mazurskiego nie miało istotnego wpływu na wydane postanowienie, - zaaprobowaniu zaniechania przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzeniu zebranego materiału w sposób wszechstronny, czego skutkiem było w szczególności powielenie stanowiska organów polegającego na błędnym uznaniu, iż planowana inwestycja nie należy do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz pozbawionego podstaw stwierdzenia o jej negatywnym oddziaływaniu na środowisko, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie Górznieńsko — Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego, przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że inwestycja skarżącej objęta jest obowiązującym na przedmiotowym obszarze zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, pomimo że inwestycja skarżącej podlega wyłączeniu spod tego zakazu jako inwestycja polegająca na budowie obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. b) art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że jedynym sposobem realizacji ustalonej w tymże przepisie zasady przezorności jest całkowite powstrzymanie się przez skarżącą od przeprowadzenia inwestycji polegającej na budowie pomostu, pomimo, że negatywne oddziaływanie na środowisko przedmiotowej inwestycji, o ile zostałoby w ogóle przez organy konkretnie stwierdzone, mogłoby niewątpliwie zostać wyeliminowane przez podjęcie możliwych środków zapobiegawczych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu poprzedzających ten wyrok decyzji organów pierwszej i drugiej instancji (powinno być: postanowień) oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., przyjmując za prawidłowe stanowisko organów ochrony środowiska, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjno-wędkarskiego. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w granicach Górznieńsko-Lidzbarskiego Paru Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 Ostoja Lidzbarska. W związku z tym, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się w wydanym postanowieniu na przepisy rozporządzenia Nr 38 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Górznieńsko-Lidzbarskiego Paru Krajobrazowego w części dotyczącej województwa warmińsko-mazurskiego wywodząc, że planowana budowa pomostu rekreacyjno-wędkarskiego narusza m.in. zakaz ustanowiony przepisem § 3 pkt 7, zgodnie z którym w Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodzić się należało ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że chociaż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu wydanego postanowienia w sposób niewłaściwy powołał się na nie mające zastosowania w sprawie rozporządzenie w sprawie Górznieńsko-Lidzbarskiego Paru Krajobrazowego, to jednak ta nieprawidłowość nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż obowiązująca w dacie orzekania organu drugiej instancji Uchwała nr XXV/394/21 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dania 23 marca 2021 r. zawierała identyczne unormowania jak te, które wynikały z ww. Rozporządzenia nr 38 z 27 września 2005 r. Konkretnie w § 3 pkt 7a) wymienionej Uchwały z 23 marca 2021 r. w sprawie Górznieńsko-Lidzbarskiego Paru Krajobrazowego zawarto analogiczny zakaz budowania na obszarze Parku nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono czym według skarżącej różnią się przytoczone przepisy obu aktów prawnych i dlaczego w efekcie wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego jest negowane. Tym samym jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący tej kwestii, przy czym należy zaznaczyć, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie jest tożsamy ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2022 r. sygn. VII SA/Wa 361/22. Nietrafne okazały się również zarzuty kasacyjne dotyczące art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz § 3 pkt 7 Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 23 marca 2021 r. Wbrew twierdzeniom przytoczonym w skardze kasacyjnej, w okolicznościach faktycznych ustalonych w sprawie uprawnione było wnioskowanie organów obu instancji, co do konieczności zastosowania wobec przedmiotowej inwestycji zakazu wynikającego z przytoczonych wyżej przepisów § 3 pkt 7 Rozporządzenia nr 38 oraz § 3 pkt 7a) Uchwały nr XXV/394/21. Podkreślić trzeba, że procedurze uzgodnieniowej poddany został projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budowy pomostu rekreacyjno – wędkarskiego, a z zebranego w aktach sprawy materiału nie wynikają okoliczności wskazujące na to, że ma on pełnić funkcję służącą turystyce wodnej, co pozwoliłyby na wyłączenie zakazu z § 3 pkt 7a) ww. Uchwały. Zarówno organ pierwszej, jak też drugiej instancji wyjaśniły, jak w orzecznictwie sądów administracyjnych definiowane jest pojęcie "obiektu służącego turystyce wodnej". Mianowicie przyjmuje się, że przez "turystykę wodną" należy rozumieć przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Do obiektów służących turystyce wodnej zalicza się przede wszystkim: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Chodzi więc o obiekty, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą uprawianiu turystyki wodnej. Organ pierwszej instancji trafnie przywołał w uzasadnieniu postanowienia wyrok NSA z 10 października 2017 r. II OSK 2444/16, w którym wyrażono pogląd, iż odstępstwo od zakazu zabudowy 100-metrowej strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły, co oznacza, że powinny być to tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku chodzi o inwestycję polegającą na budowie pomostu, ale ograniczonego do przeznaczenia "rekreacyjno-wędkarskiego", a zatem nie związanego bezpośrednio z turystyką wodną. Słusznie organy obu instancji podniosły w uzasadnieniu postanowień, że pozytywne uzgodnienie przedmiotowej inwestycji mogłoby stworzyć precedens prowadzący w efekcie do zanegowania zasady polegającej na zakazie realizacji zabudowy w chronionej strefie nadbrzeżnej. W kontekście przytoczonych argumentów organów obu instancji, słusznie Sąd Wojewódzki zaakceptował kwalifikację spornego obiektu budowlanego, jako nie podlegającego wyłączeniu spod zakazu przewidzianego w § 3 pkt 7 ww. Rozporządzenia nr 38 oraz § 3 pkt 7a) Uchwały z 23 marca 2021 r. w sprawie Górznieńsko-Lidzbarskiego Paru Krajobrazowego. Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko znajduje oparcie w orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się to, aby obiekt podlegający wyłączeniu od zakazu zabudowy w 100-metrowym pasie przybrzeżnym był funkcjonalnie związany z turystyką wodną w sposób bezpośredni a nie tylko pośredni (por. m.in. wyrok NSA z 19 października 2022 r. II OSK 1492/21). Natomiast w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z obiektem, którego główna funkcja rekreacyjno-wędkarska nie może być potraktowana jako służąca turystyce wodnej. Zauważyć również trzeba, że w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach nieuprawnione są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowy pomost ma służyć "w szczególności jednostkom cumującym". W projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarto w punkcie pierwszym ustalenia dotyczące funkcji i rodzaju zabudowy wskazujące, że ma to być: "Budowa pomostu rekreacyjno-wędkarskiego w zabudowie rekreacyjnej". Przy takim rekreacyjnym charakterze pomostu, zasadnie uznano, że planowany obiekt nie będzie bezpośrednio powiązany z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc nie będzie służyć "uprawianiu turystyki wodnej". Tym samym jako zasadną należało ocenić odmowę uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji przez organ ochrony środowiska, z uwagi na naruszenie zakazu zawartego w § 3 pkt 7a) Uchwały z 23 marca 2021 r. regulującej funkcjonowanie obszaru Parku Krajobrazowego. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w 100-metrowym pasie przybrzeżnym znajduje podstawę ustawową w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2023 r. II OSK 176/20, przedmiotowy zakaz służy ochronie walorów krajobrazowych w otoczeniu wód, zwłaszcza rzek i naturalnych zbiorników wodnych. Wprowadzenie w danym parku krajobrazowym zakazu zabudowy w pasie otaczającym linię brzegową jest wyrazem potrzeby ochrony terenu przybrzeżnego przed antropopresją. Skoro więc przedmiot postępowania związany jest z ochroną przyrody (krajobrazu), to oznacza, iż wyjątki od reguły ogólnej należy interpretować zawężająco, tak aby obowiązujące zakazy zabudowy rzeczywiście realizowały cele ochronne. W takim stanie Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na brak uchybień proceduralnych, jak też na właściwe zastosowanie w kontrolowanych postanowieniach przepisu § 3 pkt 7a) Uchwały z 23 marca 2021 r. Tym samym zarzuty z punktu pierwszego i punktu 2a) podstaw kasacyjnych nie mogły odnieść skutku. Bezpodstawnie zarzucono ponadto naruszenie art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił trafnie, jak należy rozumieć ustanowioną tym przepisem zasadę przezorności. W szczególności zaznaczyć jednak trzeba, że uwagi Sądu Wojewódzkiego związane z zasadą przezorności nie dotyczyły zastosowania w sprawie § 3 pkt 7a) Uchwały z 23 marca 2021 r., lecz dotyczyły innych zakazów ujętych w tym akcie prawnym. W rezultacie zarzut dotyczący art. 6 ww. ustawy nie ma związku z istotą rozstrzygnięcia podjętego na podstawie przepisu § 3 pkt 7a) Uchwały z 23 marca 2021 r. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, a zatem nie miał zastosowania art. 205 § 1 i § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 6