VII SA/Wa 207/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 grudnia 2023 r. znak; DOZ-OAiK.650.766.2023.SW w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu zażalenia B. G. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2023 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego na części działki nr [...] we W, leżącej w granicach historycznego układu przestrzennego osiedla B. ujętego w gminnej ewidencji zabytków (zarz. nr . z 24.11.2014 r.). Minister wskazał na art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.), który stanowi, że układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochronie podlega zatem układ przestrzenny tej części miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy. Osiedle B. wytyczono w 1898 r., jako uzupełnienie wcześniejszego, osiedla B. Autorami projektu byli A. V. S. i A. F. Założenie opierało się na popularnych wówczas ideach C. S., podkreślających istotę aspektów estetycznych i konieczność odejścia od przeskakiwanych przestrzeni urbanistycznych, bazujących na prostych formach geometrycznych. Zaprojektowano je w oparciu o poprowadzone łukowo ulice: R., U., S., O. i P., wśród których umieszczono skwer ze stawem. W pierwszej dekadzie XX w. zabudowano kwartały ograniczone ulicami: P., R. i S., oraz zachodnią pierzeję ul. R., a kwartały między ulicami: S., P., O. i R. zagospodarowano częściowo. Większość kwartałów przeznaczono pod zabudowę willową, jednak w pewnych miejscach wprowadzono także zabudowę zwartą. Stylistycznie architektura osiedla jest zróżnicowana. Ul. O. zabudowana jest w większości we frontowych częściach działek dwu lub trzykondygnacyjnymi domami jednorodzinnymi, tworzącymi jedną linię zabudowy. W kwartale między ulicami O., S., P. i G. w drugiej połowie XX w. znacząco przekształcono układ. Wytyczono niewielką wewnętrzną uliczkę - odnogę ul. O., przy której powstały budynki na dz. nr [...] Tak zagospodarowano relatywnie dużą, historycznie wolną od zabudowy zieloną przestrzeń kwartału. Projekt decyzji ustala: - funkcja mieszkaniowa jednorodzinna; odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy wobec usytuowania w drugiej linii zabudowy; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 0,23; udział powierzchni biologicznie czynnej min. 40%; szerokość elewacji frontowej (od ul. O.) do 12,5 m; dach plaski lub stromy; dla płaskiego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m od poziomu terenu; wysokość maks. 8m od poziomu terenu; dla stromego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub okapu: do 4 m od poziomu terenu; kąt nachylenia połaci dachowych od 350 do 450; wysokość głównej kalenicy do 8 m od poziomu terenu; układ połaci: dach dwuspadowy lub wielospadowy. Organ podkreślił, że jedną z istotnych cech układu jest niewielkie zagęszczenie zabudowy i duży udział zieleni. Inwestycja zagęści zabudowę, uszczuplając tereny zielone. Z historycznych map osiedla wynika, że budynki mieszkalne sytuowano w częściach frontowych, w jednej linii, a tył stanowiły ogrody. Projekt wprowadza drugą linię zabudowy w miejscu, gdzie historycznie znajdował się obszar zielony. Co do przekształcenia ul. O. i faktu, że działka nr [...] historycznie nie stanowiła ogrodu willi przy ul. O., Minister stwierdził, że wytyczenie niewielkiej uliczki w głąb kwartału i jej zabudowa nowymi budynkami negatywnie wpłynęła na układ urbanistyczny, nie stanowi jednak drugiej linii zabudowy. Budynki mają adres ul. O., co nie wpływa na to, że uległ zmianie bieg ulicy i rozwidla się ona w drugą, odrębną jezdnię. Jedną linię zabudowy zatem zachowano, gdyż budynki, które - zdaniem strony - znajdują się w drugiej linii zabudowy, leżą przy osobnej ulicy, która mimo tej samej nazwy, ma inny przebieg, co nie może być precedensem dalszych naruszeń i doprowadziłoby do całkowitej degradacji obszaru. Natomiast odnośnie okoliczności, że obszar inwestycji stanowił historycznie odrębną działkę, niezwiązaną z willą przy ul. O., Minister stwierdził, że stanowisko organu wojewódzkiego jest błędne. Niemniej obszar ten historycznie stanowił tereny zielone, co było zgodne z zasadą sytuowania budynków we frontowych częściach działek i pozostawienia tylnych części niezabudowanych. Minister zaznaczył, że gminną ewidencję zabytków założono [...].11.2014 r. Nie można więc mówić o nierównym traktowaniu co do inwestycji zbudowanych przed tą datą, gdyż powstały w innym stanie prawnym. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 2, 3 i 6 u.o.z. organy obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Skargę złożyła B. G. i wnosząc o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: 1. art. 32 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 4 Prawo budowlane poprzez naruszenie prawa do równej ochrony prawa własności i zasady równości wobec prawa i prawa zabudowy wobec uniemożliwienia realizacji inwestycji, przy zrealizowaniu takich inwestycji na nieruchomościach sąsiednich, podobnych prawnie i faktycznie; 2. art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z. na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że przepisy te mają zastosowanie do planowanej inwestycji, podczas gdy jej realizacja na jednej z działek wyodrębnionych z działki o nr [...], nie stanowi uszczerbku dla jej wartości, ani nie zagraża korzystaniu z budynku przy ul. O., gdyż niezabudowana działka (cześć dz. [...]) stanowiąca ogród nie jest historycznie i przestrzennie związana z drugą z działek wchodzących w skład działki nr [...], zabudowaną budynkiem nr 3; 3. art. 77 § 1, 80 i 81 a § 1 k.p.a. poprzez wybiórczą i arbitralną ocenę materiału dowodowego wobec przyjęcia, że: a. budynki przy ul. O. 13, 15, 17, 17a, 19, 19a, 21, 21a, nie stanowią drugiej linii zabudowy, w sytuacji gdy odnoga ul. O. nie istniała, a w obecnym układzie działka objęta wnioskiem też jest położona przy tej odnodze; b. działki w tylnej części ul. O. 5, 7, 9, 11 stanowiły tereny zielone, podczas gdy działka skarżącej nie była przed połączeniem związana z działką zabudowaną przy ul. O.; jak i pominięcia faktu, że: c. inwestycja wpisuje się charakterem w linię zabudowy nieruchomości przy odnodze ul. O.; d. inwestycja nie zaburza charakteru i funkcji nieruchomości przy ul. O. nr [...], [...] i [...] i zachowuje ciągłość historyczną budynków przy zbiegu ul. O., S. i G. Zdaniem skarżącej, potwierdzając, że działka nr [...] składała się z działek nr [...], z których jedna jest zabudowana organ pominął, że każda z nich stanowiła odrębną nieruchomość. Z przebiegu granic działek na rysunku 1 załączonym do wniosku wynika, że działka ta naturalnie wydziela się z działki nr [...], przywracając jej kształt, odpowiadający działkom przy ul. O. do [...]. Z KW nr [...] wynika, że odrębność działek istniała w 1984 r., a z akt, że istniała też w 2010 r., a więc nie zaburzy układu. W KW nadal figurują działki nr [...]. Zamierzenie nie stanowi zatem uszczerbku dla wartości, ani nie zagraża istnieniu i korzystaniu z budynku przy ul. O. , gdyż cześć działki nr [...]. Dalej skarżąca podniosła, że w historycznym układzie ulic nie istniała odnoga ul. O., przy której wzniesiono budynki pod koniec XX w., co wynika z mapek (L. to ul. O., a G. to ul. P.). Nie ma zatem mowy o kontynuacji jednolitej zabudowy przy osobnej ulicy o tej samej nazwie. Na to wskazuje też numeracja działek (pierwsza linia zabudowy nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i druga linia [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Gdyby przyjąć, że budynki w drugiej linii stanowiły jedną, a nie drugą linię zabudowy, to wzniesienie budynku na działce inwestycyjnej, która ma dostęp do odnogi ul. O. stanowiłoby kontynuację tej jednej linii zabudowy. Stanowisko organu – według skarżącej – jest sprzeczne z faktem, że działki nr [...] nie były historycznie połączone i nie można twierdzić, że jedna z nich stanowiła ogród dla drugiej. Organy nie udowodniły, że nieruchomość przy ul. G. lub budynek przy ul. O. stanowiły odstępstwo od zasad budowy w historycznym układzie i nie wykazały na czym ono polegało i na jakich zasadach je przyznano. Takie postępowanie jest oczywistym naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a także prawa ochrony własności, w tym zabudowy nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że w świetle art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W kontekście zarzutów skargi zaznaczyć również należy, że postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach wydaje się uzgodnienie pozytywne, a w jakich uzgodnienia się odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu – w tej sprawie - ochrony zabytków, ale zawsze powinna się opierać na ustaleniu jaki wpływ inwestycja będzie miała na chronione wartości obszaru zabytkowego. Zadaniem organów konserwatorskich jest bowiem ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków jako dobra publicznego. O wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one nośnikami określonego świadectwa. Oczywiste jest zatem, że podstawowym celem ochrony zabytków jest zachowanie, utrwalenie i przekazanie pokoleniom pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach, miejscach historycznych, architekturze w różnorodny sposób reprezentowanych. Tak pojęta ochrona zabytków w każdej sprawie będzie zatem przebiegała w sposób zindywidualizowany. Niemniej – co do zasady - będzie wymagała zachowania go w stanie nienaruszonym, a w przypadku wprowadzenia ahistorycznych zmian, niedopuszczania do ich dalszego pogłębiania. Jak wynika z art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków (ewidencji zabytków) układu urbanistycznego ma zatem na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a więc dążenia do pozostawienia w niezmienionym formie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowania gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych charakterystycznych dla układu (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., II OSK 1187/16 - CBOSA). Jeżeli mamy do czynienia z ochroną określonego układu przestrzennego, to poszczególne części tego założenia są niezwykle istotne w kontekście odbioru krajobrazowego (artystycznego) całości zabytku. Ważna jest nie tylko sama zabudowa, ale i układ w jakim została rozmieszczona, otaczający go teren zadrzewiony, relacje przestrzenne między częściami parceli. Wartość zabytkowa, objętego ochroną w gminnej ewidencji zabytków osiedla B. została szczegółowo opisana w zaskarżonej decyzji, nie ma zatem potrzeby argumentacji tej powtarzać. Istotne jest to, że zaprojektowano je – odchodząc od prostych form geometrycznych rozplanowania - przy łukowato poprowadzonych ulicach (R., U., S., O. i P.). Większość kwartałów przeznaczono pod zabudowę willową, a tylko miejscowo pod zabudowę zwartą. Ponadto, ul. O. w znacznej części posiada zabudowę od frontu działek, położoną w jednej linii zabudowy. Wprawdzie, w drugiej połowie XX w w kwartał zamknięty ulicami O., S., P. i G. - pierwotnie pozostawiony, jako wolny od zabudowy, przeznaczony na zieleń - wprowadzono odnogę ul. O. (o tej samej nazwie), przy której wzniesiono kilka budynków, niemniej nie oznacza to, że teren ten można nadal przekształcać, do czego w istocie doprowadzi przedstawiona do uzgodnienia inwestycja. Dojdzie niewątpliwie do nieuzasadnionego historycznie zagęszczenia zabudowy, co z kolei będzie miało negatywny wpływ na wygląd całego układu urbanistycznego, dla którego każda z części założenia jest istotna w kontekście odbioru krajobrazowego. W konsekwencji nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie argumentacja skargi dotycząca błędnego zastosowania w tej sprawie art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z., które skarżąca wiązała m.in. z brakiem zagrożeń w korzystaniu z budynku przy ul. O. nr 3, jak i z brakiem w części niezabudowanej działki związania historycznego i przestrzennego z drugą z działek wchodzących w skład działki nr [...] Nie ma racji skarżąca również co do konieczności udowodnienia przez organy, że nieruchomość przy ul. G. lub budynek przy ul. O. stanowiły odstępstwo od zasad budowy w historycznym układzie, gdyż wynika on z prostego porównania pierwotnego rozplanowania układu. Dodać w tym miejscu trzeba, że prawo własności może doznawać licznych ograniczeń. Jest to w głównej mierze istota planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony zabytków. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Obowiązujący system prawny wcale nie nadaje pierwszeństwa prawu własności nad innymi wartościami takimi jak wymagania ładu przestrzennego, czy zachowanie dóbr kultury w stanie jak najbardziej nie zmienionym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 77 § 1, 80 i 81 a § 1 k.p.a. Stanowisko organu nie nosi cech arbitralności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.