II OSK 1813/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1565/22 w sprawie ze skargi Z. S. i M. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.75.2022.PG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1565/22, oddalił skargę Z. S. i M. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOA.7722.75.2022.PG, którym organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z 17 lutego 2022 r., nr 48.2022, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przeprowadzonych w budynku, w wyniku których doszło do zwiększenia kubatury i wysokości budynku przy ul. (...) w B. (działka nr [...]) i nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych – w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyjaśnił, że w świetle wiążących w tej sprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1166/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2021 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2245/18, nie mogło zostać podważone, że zrealizowane przez skarżących roboty budowlane, w ramach których doszło w szczególności do podwyższenia budynku i zwiększenia jego kubatury oraz do zrealizowania kondygnacji mieszkalnej, należało zakwalifikować jako budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wymagającą wszczęcia procedury legalizacyjnej. Sąd Wojewódzki stwierdził także, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę w pełni zastosowały się do wytycznych sformułowanych w ww. wyrokach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji trafnie jako podstawę materialnoprawną podjętych działań przyjęły art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej Z.S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zmiany przepisów prawa, tj. art. 28 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471), zwanej dalej ustawą nowelizującą, które w jednoznaczny sposób zobowiązują organy administracji budowlanej, aby od dnia 19 września 2020 r. we wszelkich sprawach – również dotyczących już zrealizowanych inwestycji budowlanych – dokonywały kwalifikacji istotnych odstępstw od parametrów inwestycji w oparciu o obowiązujący od tego dnia dla wszystkich inwestycji zliberalizowany w zakresie zawartych w nim warunków – przepis art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; - art. 171 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zachodzi tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawach będących przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/GI 1166/17, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2021 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2245/18, z przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy w powołanych wyrokach Sądy orzekały o formalnym umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych, tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest merytoryczny aspekt legalizacji samowoli budowlanej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje zarzutami naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy nowelizującej niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą nowelizującą z dniem 19 września 2020 r., do oceny robót budowlanych wykonanych na przełomie 2015 i 2016 r. w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Wywodzi bowiem, że treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w znowelizowanym od 19 września 2020 r. brzmieniu, mającym bezpośrednie zastosowanie również do spraw wszczętych przed nowelizacją, wykluczyłaby uznanie wykonanych robót za istotne odstępstwa od projektu budowlanego czy od legalnie istniejących parametrów obiektów już użytkowanych a w konsekwencji uniemożliwiłaby prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zliberalizowano bowiem okoliczności normatywnie świadczące o kwalifikacji odstępstw jako istotnych, w tym wykluczono decydującą o tym wcześniej kubaturę obiektu, a za relewantną uznano zmianę wysokości wyłącznie w zakresie przekraczającym 2%. Zdaniem skarżącej, powyższa zmiana przepisów zwalniała ponownie orzekające organy nadzoru budowlanego oraz Sąd Wojewódzki ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2018 r., II SA/Gl 1166/17 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2021 r., II OSK 2245/18, co wynika bezpośrednio z treści art. 153 p.p.s.a. in fine. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie twierdzi, że brak tożsamości pomiędzy rozpoznawaną przez organy i aktualnie kontrolowaną w zaskarżonym wyroku sprawą robót budowlanych objętych wstrzymaniem wykonania a sprawą umorzenia postępowania kontrolowaną we wskazanych wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych przekreśla ich wiążący bezpośredni wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Z powyższym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Żaden ze sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 171 p.p.s.a., jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy nowelizującej w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, nie potwierdził się. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W realiach sprawy przepis ten miał zasadnicze znaczenie dla uwarunkowań ponownego procedowania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych przez skarżącą robót budowlanych w budynku przy ul. (...) w B. po przekazaniu im sprawy po wyrokach sądów administracyjnych o sygn. akt II SA/Gl 1166/17 i II OSK 2245/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1166/17, przesądził bowiem, że "wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na podwyższeniu budynku przez podwyższenie jego ścian kolankowych, przykrycie budynku nowym dachem o zmienionym kształcie z 6 oknami połaciowymi oraz wykonaniem w kondygnacji strychowej nowego otworu okiennego, w wyniku czego powstały na tej kondygnacji budynku 4 pokoje, łazienka i przedpokój stanowiło budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego". Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd ten wyjaśnił, że: "legalizacja tych robót powinna nastąpić w trybie art. 48, a nie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego". Stanowisko to zaakceptował w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2245/18, podkreślając, że "rozpatrywanej sprawie doszło wskutek samowolnie wykonanych robót budowlanych do zmiany bryły budynku, jego podwyższenia i zwiększenia kubatury". Powyższe oznacza, że kwestia kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanych robót budowlanych oraz właściwego trybu ich legalizacji została już w sposób wiążący przesądzona. Przy tym nawiązując do zasadniczej argumentacji skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2245/18 orzekał wyrokiem 12 maja 2021 r., czyli już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, co oznacza, że również w tym aspekcie uznał za prawidłowe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego do przedmiotowej samowoli budowlanej przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, stosownie do przepisu przejściowego art. 25 tej ustawy, który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego zarówno w perspektywie kwalifikacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, jak i właściwych do zastosowania przepisów Prawa budowlanego aktualna i wiążąca organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, pozostawała ocena prawna sformułowana w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji zastrzeżenia odnośnie niewłaściwej oceny wykonanych robót budowlanych w świetle wymogów art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu od 19 września 2020 r. ze względów przedmiotowych i intertemporalnych okazały się nietrafne. Instytucja przewidziana w art. 36a Prawa budowlanego ze względu na uwarunkowania faktyczne sprawy nie znajdowała zastosowania. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Tytułem wyjaśnienia zagadnienia związanego z zastosowaniem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wskazać należy, że przewidziana w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego instytucja zmiany pozwolenia na budowę ze względu na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego przewidziana została dla ułatwienia inwestorom dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne przy tym jest, że powyższe udogodnienie odnosi się do zmian planowanych w toku trwającego procesu budowlanego konkretnej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Zakończenie takiej inwestycji w sensie faktycznym i prawnym wyklucza możliwość skorzystania z art. 36a Prawa budowlanego, a prowadzenie nowych robót budowlanych uzależnione będzie od spełnienia warunków określonych w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonywane przez inwestora po zakończeniu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie mogą być traktowane w kategorii odstępstw od zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego, ale jako przejaw odrębnej i nowej aktywności inwestycyjnej, która jeśli nie będzie spełniać wymogów Prawa budowlanego, będzie uznana za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, tak jak w niniejszej sprawie. Dychotomiczny podział odstępstw od projektu budowlanego na istotne i nieistotne, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, jako nierozerwalnie związany z zatwierdzonym projektem budowlanym ściśle skonkretyzowanej inwestycji realizowanej w ściśle określonym czasie, nie jest przydatny dla oceny robót budowlanych zrealizowanych po zakończeniu inwestycji objętej tym projektem. Charakter odstępstw ma znaczenie o tyle o ile odnosi się do oceny zmian następujących w trakcie realizacji inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, a nie do inwestycji samowolnie zrealizowanej i użytkowanej. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z przepisu tego wynika, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Eksponowany przez skarżącą kasacyjnie w ramach tego zarzutu brak tożsamości pomiędzy sprawą dotyczącą umorzenia postępowania nadzorczego kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 marca 2018 r. a przedmiotową sprawą dotyczącą postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie potwierdził się. Z jednej strony bowiem nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcia organów, choć odmienne, wydane zostały w tej samej sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. (...) w B.. O tożsamości sprawy nie decyduje zaś treść podjętego w niej rozstrzygnięcia, ale konstytuujące ją elementy podmiotowe i przedmiotowe, które nie uległy w niniejszej sprawie zmianie. Przy tym zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynikała z wiążącego stanowiska sądów administracyjnych odnośnie właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie. Poza tym próba przedmiotowego rozróżnienia spraw z powołaniem się na art. 171 p.p.s.a. o tyle nie mogła być skuteczna, że przepis ten ma swoje konsekwencje w zakresie związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach nie tylko w tej samej sprawie, ale również w innych sprawach, również wtedy, gdy dana strona ma kilka spraw prowadzonych na podstawie tego samego przepisu przed takim samym organem. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego umożliwiając inwestorom zalegalizowanie robót wykonanych z naruszeniem Prawa budowlanego, słusznie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.