II OSK 1809/23

Dnia 8 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1556/21 w sprawie ze skargi B.D. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 29 października 2021 r. nr WINB-WOP.7722.70.2021.PJ w przedmiocie wstrzymania budowy budynku i nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., II SA/Bd 1556/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę B.D. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) z 29 października 2021 r. nr WINB-WOP.7722.70.2021.PJ, w przedmiocie wstrzymania budowy budynku i nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku (PINB), w związku z pismem interwencyjnym M.G. w sprawie prowadzonych robót budowlanych na terenie sąsiedniej nieruchomości przez B.D. i R.Z., przeprowadził kontrolę robót prowadzonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] [...], przy ul. [...]. 2.2. W wyroku wskazano, że w trakcie kontroli ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny parterowy o wymiarach 6 m x 8,50 m. Jego ściany są konstrukcji drewnianej z wypełnieniem glinianym, posadowionym na fundamentach kamiennych, przykryty dachem dwuspadowym odeskowanym i przykrytym papą. W trakcie kontroli ustalono, że ww. obiekt był większy i był zlokalizowany na dwóch działkach (nr [...] i [...]), a w 2000 r. połowę obiektu rozebrano, naruszając jego układ konstrukcyjny. Z kolei w 2001 r. ówcześni właściciele dokonali na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] [...] o pozwoleniu na budowę z 1 czerwca 2001 r., znak: KIAG-27/1024/2001, rozbudowy ww. budynku o wym. 3,77 m x 8,50 m. Natomiast w 2021 r. w ww. obiekcie wykonano nowe fundamenty pod ścianą nośną wewnątrz oraz przy ścianach zewnętrznych, na fundamentach wymurowano z bloczka betonowego ściany fundamentowe. Ponadto, wykonano z pustaka ceramicznego nowe ściany nośne wewnątrz, jak również osłonowe, wykonując otwory okienne i nadproża, będące odbiciem elewacji frontowej. Wewnątrz dokonano rozbiórki całości elementów konstrukcyjnych w sposób powodujący uszkodzenie konstrukcji nośnej: usunięto belki stropowe, ściany nośne oraz słupy. Ustalono również, że budynek, w którym wykonywane są roboty budowlane istnieje od 1920 r. Z oświadczenia do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2021 r. wynika, że inwestorami są B.D. (właścicielka dz. nr [...]) i R.Z., brat B.D. Inwestorzy na ww. roboty nie posiadają stosownych pozwoleń. Organ stwierdził także, że obiekt jest nieużytkowany. Sporządził dokumentację fotograficzną. W aktach niniejszej sprawy znajduje się prawomocne postanowienie sądu z 25 czerwca 1996 r., stwierdzające, że M.Z. i R.Z. (uprzedni właściciele) nabyli z mocy prawa przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1994 r. nieruchomość o powierzchni 87 m² położną w [...] [...] o nr ewid. [...]. 2.3. Jak dalej sąd pierwszej instancji podał, w toku postępowania organ powiatowy podjął starania celem ustalenia, czy wydawano decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjmowano zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowej działce, takich dokumentów nie odnaleziono. Z uwagi na powyższe ustalenia organ I instancji, uznał, że wykonany przez inwestorów zakres robót kwalifikuje się jako budowa nowego budynku wewnątrz istniejącego, a obiekt istniejący stanowi czasową osłonę do ukrycia samowoli budowlanej. W oparciu o powyższy materiał dowodowy organ powiatowy uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm. uPb). W konsekwencji PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, wydał postanowienie z 17 sierpnia 2021 r. znak: PINB.450.10.2021.HPS, którym wstrzymał budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...] [...] przy ul. [...], a także z uwagi na występowanie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi nakazał inwestorom: dokonanie rozbiórki konstrukcji drewnianej pozostałej po budynku mieszkalnym, którą zniszczono w wyniku prowadzonych samowolnie robót budowlanych, zabezpieczyć teren wokół, a chodnik, do którego przylega budynek wygrodzić wraz z umieszczeniem tablicy ostrzegawczej. W postanowieniu poinformowano inwestorów – B.D. i R.Z., że zgodnie z art. 48 ust. 3 uPb mają oni możliwość złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Złożenie takiego wniosku będzie wiązało się z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. 2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Bd 1556/21 kolejno wskazano, że na wyżej wymienione postanowienie PINB, zażalenie złożyli B.D. i R.Z. 2.5. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że KPWINB, wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 października 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wojewódzki wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy uPb w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. KPWINB powołał się na wyniki kontroli, podczas której ustalono, że w 2021 r. inwestorzy dokonali wewnątrz nieużytkowanego budynku mieszkalnego (obiekt nie jest wolno stojący) rozbiórki całej konstrukcji nośnej, tj.: ścian, słupów, częściowo fundamentów. Naruszono również istniejące uprzednio fundamenty wykonując podkop i w pobliżu istniejących fundamentów wylano nowe ławy fundamentowe, oraz z bloczka betonowego wzniesiono ściany fundamentowe, na których rozpoczęto od wewnątrz wznoszenie ścian nośnych, będących "kopią" ścian osłonowych budynku drewnianego. Wykonano także nadproża okienne i drzwiowe. Organ powołał się na dokumentację fotograficzną załączoną do protokołu z kontroli i stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzą do powstania nowego obiektu i nie są zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. 2.6. W wyroku przywołano, że organ wojewódzki przytoczył definicje robót budowlanych, budowy oraz remontu. Jego zdaniem za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego (co ma miejsce w niniejszym przypadku). Objęte postępowaniem roboty nie stanowią remontu, bowiem nie są wykonane w istniejącym obiekcie, a prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego, co wyczerpuje definicję budowy. KPWINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie w trybie art. 48 uPb. Wyjaśnił kwestie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, prowadzonej na wniosek inwestora. Organ zażaleniowy stwierdził, że PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz przyjął właściwy tryb postępowania w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji prowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Bd 1556/21 przywołano, że B.D. oraz R.Z. wnieśli na w/w postanowienie KPWINB skargę do WSA w Bydgoszczy, w której zawarli wniosek o jego uchylenie. Skarżący wskazali, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skonfliktowanego z nimi sąsiada. W orzeczeniu nieprawnie przypisano im rozbiórkę konstrukcji pozostawionej części domu po rozbiórce przez sąsiada. Uważają, że nie mieli nic z tym wspólnego. To sąsiad na ich posesji dokonał bezprawnie rozbiórki części budynku. Wskazali również na prawdopodobieństwo fałszowania granic geodezyjnych. 3.2. W odpowiedzi na skargę KPWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ wyjaśnił, że konflikty sąsiedzkie, jak i ewentualne samowole na sąsiedniej posesji, pozostają bez wpływu na zaskarżone postanowienie. Organ ten stwierdził, że skarżący nie przedłożyli dokumentów o fałszowaniu granic geodezyjnych. 3.3. Postanowieniem z 9 lutego 2022 r. II SA/Bd 1556/21 sąd wojewódzki prawomocnie odrzucił skargę R.Z. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały nakazy wynikające z art. 48 ust. 1 uPb. W toku postępowania potwierdzone zostało, że na terenie działki [...] w [...] [...] istniał budynek, wewnątrz którego wybudowano drugi obiekt bez pozwolenia na budowę. Samowolnie wzniesiony obiekt wewnątrz budynku objęty został postanowieniem o wstrzymaniu jego budowy. Nakazem rozbiórki została objęta konstrukcja drewniana, pozostała po budynku mieszkalnym, którą zniszczono w wyniku prowadzonych samowolnie robót, a która wywołuje zagrożenie. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo nałożył powyższy nakaz rozbiórki. W trakcie kontroli ustalono, że pozostawiona konstrukcja drewniana stanowi stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Potwierdza to protokół z kontroli oraz dokumentacja zdjęciowa wykonana na miejscu oględzin. Prawidłowo organ powiatowy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy nakazał bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, celem usunięcia stanu zagrożenia. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa), strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 134 § 1 Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także dowolną ocenę zebranych w postępowaniu dowodów prowadzącą do uznania, iż prace prowadzone przez skarżącą nie stanowiły remontu, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału budowlanego winna prowadzić do wniosku, że prace wykonane w istniejącym obiekcie, mają na celu odtworzenie jego stanu pierwotnego. 5.3. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust.1 uPb, poprzez jego zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego w sytuacji, gdy prace podjęte przez skarżącą były pracami remontowymi, nie wymagającymi uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. 5.4. Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 Ppsa, nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że prace podjęte przez skarżącą nie stanowiły samowoli budowlanej, gdyż służyły wyłącznie doprowadzenie budynku do jego stanu pierwotnego. Wszelkie podejmowane przez skarżącą działania miały na celu utrzymanie domu w stanie niepogorszonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.3. Zarzut naruszenia przepisów K.p.a., a to art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 tegoż Kodeksu, nie jest usprawiedliwiony. W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą, jakie okoliczności faktyczne miałyby pozostać niewyjaśnione, jakich środków dowodowych zabrakło w prowadzonym postępowaniu. W sprawie trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i z poszanowaniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ powiatowy przeprowadził kontrolę spornego obiektu i wykonanych samowolnie robót budowlanych, z tych czynności sporządzono dokumentację zdjęciową, skarżąca w czynnościach tych uczestniczyła. Zarzut wadliwej kwalifikacji robót budowlanych, iżby stanowi one miały remont obiektu budowlanego, nie zaś wykonanie nowego obiektu, nie zostały w skardze kasacyjnej połączone z zarzutem stosownego przepisu uPb, przeto musi on pozostać poza kontrolą Sądu. W tym aspekcie poza zarzutami skargi kasacyjnej pozostaje stanowisko sądu a quo, w aspekcie wykładni przepisów art. 3 pkt 7 i 8 uPb (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). 6.4. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 uPb poprzez jego zastosowanie. Roboty budowlane niewątpliwie zostały wykonane bez pozwolenia stosownej władzy budowlanej, a skoro nie podważono oceny, że prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 uPb. Nie jest trafne wskazywanie, że roboty samowolnie podjęte przez inwestorów miały prowadzić do przywrócenia istniejącego budynku do stanu pierwotnego, przeczą temu jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione przez organ powiatowy, gdy idzie chociażby o wykonanie nowych fundamentów oraz ścian obiektu. 7. Z wyłożonych przyczyn skargę kasacyjną oddalono w myśl art. 184 Ppsa.