II OSK 1808/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 442/23 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 września 2022 r. nr DOP-WPN.61.114.2021.ŁN w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 442/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi P. K. (dalej: inwestor, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister) z 2 września 2022 r. nr DOP-WPN.61.114.2021.ŁN w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 26 marca 2021 r. Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego tj. budowie budynków inwentarskich - stajni i obory, budynku ujeżdżalni oraz szklarni na działkach nr [...], [...], położonych we wsi [...], gmina [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) sporządził projekt decyzji ustającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego (dalej: Dyrektor Parku, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. nr DOso-4081/78/21, odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniono, że teren inwestycji, na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. nr 132, poz. 876; dalej: rozporządzenie), położony jest w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego (dalej: Park). Jednocześnie zlokalizowany jest w obrębie obszaru Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" (PLC140001), stanowiącego obszar specjalnej ochrony ptaków i specjalny obszar ochrony siedlisk oraz Rezerwatu Biosfery "Puszcza Kampinoska". Organ przedstawił stanowisko co do celów planistycznych przyjętych w postępowaniu, a wynikających z lokalnych aktów planistycznych, uzgodnionych przez Dyrektora Parku w samorządowym procesie prawotwórczym – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (studium). Dyrektor Parku zaznaczył, że na obszarze parków narodowych, poza przepisami należącymi do sfery prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie mają także regulacje dotyczące ochrony przyrody. Wskazał na zależność pomiędzy ochroną przyrody oraz powstawaniem zagrożeń wewnętrznych dla Parku, w związku z presją inwestycyjną. W opinii Dyrektora Parku, ustalenia wyszczególnionych dokumentów planistycznych (mpzp, studium), jak i polityka planistyczna Parku, pokrywają się co do rozgraniczenia strefy zabudowy i wolnej od jakiejkolwiek zabudowy w omawianym obrębie ewidencyjnym. Organ pierwszej instancji zauważył, że propozycja zagospodarowania działek w projekcie decyzji WZ dopuszcza ustalenia inne aniżeli wypracowane w ramach studium. Z tego powodu nowa zabudowa stanęłaby w sprzeczności z wypracowanym kompromisem planistycznym na obszarze miejscowości [...], a co za tym idzie, powstałoby zagrożenie wewnętrzne, któremu organ winien przeciwdziałać. Przy tym organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że inwestor, mimo znajomości poprzednich rozstrzygnięć w zakresie planowania przestrzennego na działkach nr [...] i [...] oraz mając wiedzę o lokalnych zasadach i uwarunkowaniach dla planowania przestrzennego dokonał przekształcenia zagospodarowania tych działek w kierunku niekorespondującym z zasadami ochrony krajobrazowej. Podsumowując stwierdzono, że uzgodnienie projektu decyzji miałoby negatywne konsekwencje dla zachowania zasobów, tworów oraz składników Parku, w tym cech krajobrazowych przedmiotowego obszaru. Dyrektor Parku zwrócił uwagę, że aprobata dla zabudowy na działce sąsiedniej, a należącej do inwestora, mianowicie budynek stajni na działce nr [...], nastąpiła pod rygorem innych ustaleń planistycznych, zaś obecnie pogląd co do kierunków zagospodarowania wykrystalizował się i ma umiejscowienie w dokumentach planistycznych. Tym samym zabudowywanie nieruchomości w głąb obszarów, które miały pozostać nieprzekształcone, tj. na południe od linii zabudowy opisanej w mpzp i studium, stanowi przyczynek do wnioskowania o powstaniu zagrożenia wewnętrznego. Minister, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wskazano, że działki nr [...] i [...] stanowiły dotychczas wolną przestrzeń nieobjętą zabudową, zaś obecnie gruntownie je przekształcono, wygrodzono i dokonuje się na nich różnorodnych inwestycji o cechach budowlanych lub utrzymaniowych podobnych do chowu lub hodowli zwierząt. Minister odnotował trwające prace inwestycyjne odbywające się na działce nr [...] w części objętej ustaleniami mpzp, ale także i dalej, w tym zrealizowane prace inwestycyjne (zakończone) w jej głębi, jak również na działce nr [...] oraz nr [...] na całej ich długości. W wyniku tych prac całość działek wygrodzono i podzielono w związku z wprowadzeniem sekcyjnego utrzymania zwierząt, doprowadzono (wydzielono) ścieżki (trakty), wprowadzono oświetlenie obiektów (oświetlenie traktów oraz naświetlenie placu ujeżdżalni dla koni). Na gruncie znajdują się obiekty budowlane oraz infrastruktura techniczna, boksy dla zwierząt, obiekty ujeżdżalni oraz lonżowniki dla koni, obiekty gospodarcze oraz obiekt o konstrukcji szkieletowej, przypominający halę. Niektóre z powierzchni nieruchomości utwardzono lub umocniono przy użyciu materiałów mineralnych (piasek/żwir), w szczególności w obszarze ujeżdżalni oraz lonżowników. Zaznaczono, że lokalizacja inwestycji znajduje się w samym Parku, w ochronie krajobrazowej i w takim przypadku negatywny wpływ inwestycji na zasoby, twory i składniki Parku może się objawiać przede wszystkim jako zagrożenie wewnętrzne. Planowane budynki stanowić będą całkowicie nowy zespół obiektów kubaturowych, przesuwając obszar oddziaływania antropogenicznego i potęgując jego skalę w oderwaniu od utrwalonej linii zabudowy, a gruntownie zmieniając funkcję i przeznaczenie terenu istotnie wpłyną na Park, zaburzając stabilność ekotonu. Analizowany płat wolnej przestrzeni pełni funkcję obszarów podstawowej produkcji w rolnictwie. Ponadto analizowany obszar kwalifikuje się jako wartościowy pod kątem pobytu zwierząt lądowych czy awifauny, przemieszczających się po obszarze Parku oraz do innych obszarów, w tym nie objętych ochroną, a które to obszary w sposób naturalny (typowy dla biologii gatunków) pełnią funkcje żerowiskowe, rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku. Realizacja przedsięwzięcia powodującego powstanie zagrożenia wewnętrznego, a więc niweczącego cele utworzenia parku narodowego, z mocy prawa wymaga jego eliminacji. Minister podkreślił, że zabudowa Parku w proponowany sposób, to jest poprzez agregację zabudowań w głębi nieruchomości, w oderwaniu od utrwalonego układu jednostek osadniczych w miejscowości [...], w sposób ujemny ingeruje w nieprzekształcony jak dotąd ekoton, wprowadzając zakłócenie funkcji siedliskowych analizowanego obszaru do tego stopnia, że powoduje powstanie zagrożenia wewnętrznego dla Parku. Minister podzielił stanowisko Dyrektora Parku odnośnie zagrożenia płynącego z wprowadzenia dalszej zabudowy, w głębi działki ewidencyjnej nr [...] i [...], nie pomijając faktu, zgodnie z którym ukształtowane obecnie użytkowanie już narusza prawo. W rozważanym przypadku ma dojść do dogęszczenia zabudowy w obszarze nieprzeznaczonym do zagospodarowania w proponowanym kierunku. Wyznaczenie linii zabudowy w zbliżeniu do południowej linii budynku na działce nr [...] (stajnia) nie koresponduje z uzgodnionym z organami ochrony przyrody układem planistycznym dla obrębu [...], co powoduje odstępstwo od ukształtowanego ładu planistycznego i narusza ciągłość logiki organu planistycznego gminy [...]. Uzgodnienie w proponowanym kształcie doprowadziłoby do nieakceptowalnego przesunięcia linii zabudowy w głąb działek, które zgodnie z funkcją ochrony krajobrazowej, mają zostać wolne od zabudowy. Również wysunięcie zabudowy kubaturowej narusza lokalnie ukształtowany ład krajobrazowy i wpływa na uszczuplenie funkcji przyrodniczych Parku, narusza zatem art. 8 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej: u.o.p.). Zaznaczono także, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu wsi [...]. Realizacja inwestycji w miejscu będącym przedmiotem uzgodnienia przyczyni się więc do naruszenia art. 8 ust. 2 u.o.p., np. w zakresie zachowania walorów krajobrazowych. Następną kwestią przeciwstawiającą się możliwości dokonania uzgodnienia, jest potrzeba zachowania i ochrony różnorodności biologicznej oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych. Wskazane zagadnienia wynikają z przywołanej wyżej normy art. 8 ust. 2 u.o.p. Podsumowując, Minister stwierdził, że posadowienie budynków gospodarczych na cele utrzymania zwierząt gospodarskich, nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Realizacja uzgadnianego projektu pogłębi zniekształcenie siedlisk przyrodniczych, w szczególności, że pewien ich fragment oraz obszar ekotonu zostanie bezpowrotnie utracony na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Podano, że za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśniono, że załączona do akt decyzja dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego. W skład gospodarstwa skarżącego wchodzą również działki nr [...], [...], [...], [...], które wraz z działkami objętymi postępowaniem uzgodnieniowym tworzą funkcjonalną całość o powierzchni 8,0488 ha. Zdaniem sądu wojewódzkiego, odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m.in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Podano, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Wskazano, że brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Podkreślono, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p., lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksu cywilnego. Podniesiono, że właścicielowi wolno czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Dalej, że w przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, tj. na obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 u.o.p., wprowadzający ustawowo, m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Wskazano, że teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 u.o.p.). Następnie wyjaśniono, że wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Zdaniem WSA w Warszawie gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. odnosi się do faktycznego i dotychczasowego wykorzystania nieruchomości. Dalej, że przepisy ustawy należy tak interpretować, aby nie ograniczać sposobu gospodarczego korzystania z obszarów objętych ochroną krajobrazową jedynie do zachowania status quo i zakazu budowy jakichkolwiek budynków, w sytuacji gdy działka jest wykorzystywana rolniczo. Niemniej sąd wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez organ drugiej instancji, że rozbudowanie siedliska poprzez budowę kolejnych budynków gospodarczych na cele utrzymania zwierząt gospodarskich, nie stanowi kontynuacji gospodarczego wykorzystania w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Zatem, trafnie wskazał Minister, że realizacja uzgadnianego projektu doprowadzi do zniekształcenia siedlisk przyrodniczych, w szczególności, utracenia ekotonu na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Również podzielono stanowisko organu, że dogęszczenie zabudowy siedliska rolniczego, parametry budynków, w sposób zaproponowany w decyzji WZ nie odpowiada zwolnieniu z obowiązywania zakazów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Rację ma organ drugiej instancji wskazując, że wprowadzenie zabudowy w obszarze częściowo otwartym i niezabudowanym wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu wsi [...]. Sąd pierwszej instancji zgodził się również ze stanowiskiem Ministra, wskazującym, że uzgodnienie w proponowanym kształcie doprowadziłoby do nieakceptowalnego przesunięcia linii zabudowy w głąb działek, które zgodnie z funkcją ochrony krajobrazowej mają pozostać wolne od zabudowy. Nie ma błędu po stronie organu odwoławczego, który wskazuje, że wysunięcie zabudowy kubaturowej narusza lokalnie ład krajobrazowy i wpływa na uszczuplenie funkcji przyrodniczych Parku. Organy uzgodnieniowe nie naruszyły prawa odnosząc się do założeń mpzp, studium w zakresie linii zabudowy. Organ drugiej instancji słusznie dostrzegł, że wraz z wprowadzeniem zabudowań – wprowadzona jest także infrastruktura techniczna służąca utrzymaniu obiektów budowlanych, co w zestawieniu z już istniejącymi budynkami i obiektami gospodarczymi, rekreacyjnymi, wprowadza podwyższenie hałasu, dźwięku, doświetlenia i wpłynęłoby niekorzystnie na migrację zwierząt. Wspomniano o zagrożeniu wewnętrznym – niweczącym cel utworzenia parku narodowego, do którego mogłoby dojść w przypadku pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji WZ. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzono, że nie naruszono przepisów prawa materialnego. Tym samym, nie wystąpiła przesłanka w przypadku uzgodnienia tego projektu, do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: - stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a., nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i oddalił skargę, w sytuacji, gdy: a) Minister i Dyrektor Parku - wbrew wywodom WSA w Warszawie - nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, w tym wizji lokalnej, a tym samym oba organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych pod kątem tego, czy w przypadku planowanej przez skarżącego budowy, stosownie do treści art. 15 ust 2 pkt 5 u.o.p. nie występuje sytuacja, w której zakaz budowy nie ma zastosowania, a więc czy (i) grunt jest wykorzystywany w ramach gospodarczego wykorzystania w celu prowadzenia hodowli koni i pozyskiwania płodów rolnych na gruntach gospodarstwa, (ii) skarżący kasacyjnie wykonuje prawo własności w sposób, który nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu, (iii) grunt wykorzystywany jest niezmiennie w taki sam sposób bez naruszenia zasad ochrony przyrody; b) Minister i Dyrektor Parku nie przeanalizowali rodzaju planowanej przez skarżącego budowy, jeśli chodzi o potrzeby kontynuowanej przez niego działalności rolniczej i funkcjonalnej całości gospodarstwa rolnego. Powyższe zaniechania, których WSA w Warszawie w ogóle nie wziął pod uwagę, skutkowały bezrefleksyjnym powieleniem przez WSA w Warszawie naruszeń przepisów prawa procesowego dokonanych przez Ministra i Dyrektora Parku, a w tym głównie błędnych ustaleń faktycznych, co tym samym uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.; 2. art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i oddalił skargę, w sytuacji, gdy: a) Minister i Dyrektor Parku nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a tym samym oba organy wbrew wywodom WSA w Warszawie nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych pod kątem tego, czy planowana przez skarżącego budowa będzie "znacząco negatywnie oddziaływać" na cele ochrony Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" PLC 140001 ("Natura 2000") stosownie do treści art. 33 ust. 1 u.o.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczając się jedynie do przywołania rzekomego faktu wystąpienia czynnika zagrożenia wewnętrznego w związku z planowaną budową. Powyższe zaniechania, których WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, skutkowały bezrefleksyjnym powieleniem przez WSA w Warszawie naruszeń przepisów prawa procesowego i wywodów prawnych dokonanych przez Ministra i Dyrektora Parku co do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie dotyczącym rzekomego zagrożenia przez planowaną przez skarżącego budowę dla obszaru Parku Narodowego, które rzekomo mają stanowić planowane budynki oraz czy stanowią one tego rodzaju budowę, która znacząco negatywnie oddziaływać będzie na cele ochrony obszaru Natura 2000; - stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. poprzez to, że przy nietrafnie ustalonym stanie faktycznym doszło do: (i) błędnego zastosowania obowiązującego na terenie parku narodowego zakazu rozbudowy siedliska rolniczego i (ii) błędnego niezastosowania zwolnienia z tego zakazu mimo, że planowana przez skarżącego budowa polega na kontynuacji gospodarczego wykorzystania gospodarstwa, co powoduje bezpodstawne ograniczanie prawa własności skarżącego; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez błędne zastosowanie zakazu rozbudowy siedliska rolniczego zlokalizowanego w obrębie Parku pomimo braku opracowania strategicznej oceny planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem realnego, zbadanego stopnia oddziaływania na środowisko, co prowadzi do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Dyrektora Parku; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin gospodarstwa prowadzonego przez stronę i jego profilu. Dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez WSA w Warszawie ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły położenie nieruchomości (mapy) i odnoszące się do planowanej inwestycji zakazy, jak i brak możliwości odstąpienia od nich, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. Akcentowana przez skarżącego potrzeba przeprowadzenia "wizji lokalnej" nieruchomości była zbędna do poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Wskazać trzeba, że brzmienie art. 85 § 1 k.p.a. wskazuje, że przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyte w tym przepisie pojęcie "w razie potrzeby może". Trzeba podkreślić, że wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy wymagane jest poczynienie takich ustaleń, których pozyskanie jest możliwe poprzez wykorzystanie zasady bezpośredniości i obejrzenie/zbadanie danego przedmiotu bezpośrednio przez pracowników organu. Jak się przyjmuje w orzecznictwie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Trzeba podkreślić, że wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ na podstawie dowodów znajdujących się dotychczas w aktach (vide np. wyroki NSA z 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1770/23, z 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3084/20). W niniejszej sprawie zarzut ten opiera się na potrzebie zaprezentowania przez stronę jakiego rodzaju działalność jest realizowana w przedmiotowym gospodarstwie i wykazania, że mieści się ona w gospodarczym wykorzystaniu działek, na co zezwala u.o.p. w ramach odstępstwa od zasady nieinwestowania na terenie parku narodowego. Zdaniem jednak NSA, zarówno organy, jak i sąd wojewódzki nie kwestionowały stanu faktycznego, który miałby zostać dodatkowo ustalony poprzez oględziny nieruchomości. Znajdujące się w aktach zarówno mapy, z naniesionymi konturami dotychczasowej zabudowy, jak i ustalenia jaki dokładnie rodzaj działalności jest prowadzony (czego strona kasacyjna nie kwestionuje), pozwalały na prawidłową subsumpcję przepisów prawa materialnego w oparciu o zgromadzony już materiał dowodowy. Istotą sporu jest bowiem zastosowanie przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego, nie zaś ustalanie tego stanu. Przyjęto prawidłowo, że skarżący gospodarczo wykorzystuje grunt, wykonuje przysługujące mu prawo własności i wykorzystuje przedmiot własności na potrzeby m.in. hodowli koni, krów, drobiu i pozyskiwania płodów rolnych oraz prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego. Organy ustaliły, a sąd wojewódzki w ślad za nimi przyjął, że przedmiotowe siedlisko składa się z budynku mieszkalnego, budynków wykorzystywanych na cele agroturystyki (domki fińskie), wielu budynków gospodarskich, magazynowych, chłodni, mroźni, budynku basenu, placów jeździeckich dla koni, wiaty. Nieruchomości bezspornie są użytkowane gospodarczo, co oznacza, że teren objęty jest ochroną krajobrazową, co z kolei ma kluczowe znaczenie w aspekcie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Niemniej stwierdzenie tych okoliczności nie wymagało dodatkowych ustaleń faktycznych. Zasadnicze bowiem znaczenie ma zakres inwestycji, który nie został zakwestionowany: rozbudowa siedliska rolniczego, polegającego na budowie stajni (budynek dwukondygnacyjny, z szatniami na poddaszu) o powierzchni zabudowy 400 m2; szklarni (budynek dwukondygnacyjny) o pow. zabudowy 240 m2; ujeżdżalni (budynek dwukondygnacyjny z zapleczem gospodarczo wypoczynkowym i trybuną) o powierzchni zabudowy 1100 m2 oraz obory (budynek dwukondygnacyjny inwentarski) o powierzchni zabudowy 500 m2. W konsekwencji skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie przez organy, a które to ustalenia zaaprobował WSA w Warszawie. Również zarzut nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest bezzasadny, a w istocie bezprzedmiotowy. Jak wynika z art. 94 ust. 1 u.o.p. zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. W takiej sytuacji dyrektor Parku został wyposażony w kompetencje zarówno dotyczące ochrony walorów przyrodniczych parku narodowego, jak również ochrony obszaru Natura 2000. Tym samym skoro w jego ocenie planowana inwestycja narusza zakazy określone w art. 15 ust. 1 u.o.p., to fakt ten sam w sobie był wystarczającą podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, niezależnie od oceny wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Należy bowiem przyznać - ale to w żaden sposób nie wpływa na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia - że kwestia Natura 2000 nie była przedmiotem rozważań organów, jak i sądu wojewódzkiego. Niemniej zarzucane w skardze kasacyjnej pominięcie kwestii "znacząco negatywnego oddziaływania" na cele ochrony Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" PLC 140001 ("Natura 2000") pozostaje bez żadnego wpływu na wynik sprawy. Fundamentalną bowiem kwestią było prawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Niezależnie od tego można również wskazać, że inicjatywa niezbędna do rozpoczęcia oceny oddziaływania na środowisko należy do organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W myśl art. 96 ust. 1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) to ten organ był obowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winny być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz wskazany przez organy - budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Przy czym analiza rodzajów zakazów (określonych w ust. 1), które ex lege obowiązują w parkach narodowych, prowadzi do wniosku, że działalność człowieka jest w zasadzie wyłączona na tych obszarach. W art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. Tym samym wyjątki te należy interpretować ściśle, w poszanowaniu do celów wyznaczenia tej formy ochrony, gdzie realizacja tych celów została zagwarantowana wprowadzonymi w ust. 1 zakazami. Celami tymi są zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody, obejmującą obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.o.p.). I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. wskazano, że zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W świetle art. 5 pkt 8 u.o.p. pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć - zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. I właśnie kwestia zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w świetle prawidłowych ustaleń organu, jest kluczowym zagadnieniem w sprawie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności, nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p., lecz odsyła w tym zakresie do unormowań Kodeksy cywilnego. Zgodnie zaś z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo własności pomimo, że jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów Kodeksu cywilnego, które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (por. wyrok NSA z 11 lutego 2025 r. sygn. III OSK 1582/23, LEX 3834117). Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć nieograniczonego zakresu działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Nie jest dopuszczalna szeroka interpretacja wyjątku od zasady zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych na terenie parku narodowego. Nie można za gospodarcze wykorzystanie terenu uznać takiej działalności człowieka, która co prawda mieści się formalnie w sposobie korzystania z nieruchomości, ale jednocześnie w sposób oczywisty godzi w podstawowe cele utworzenia parku narodowego. Tym samym konieczne jest wyważenie przysługującego prawa do gospodarczego wykorzystania nieruchomości z celami parku tj. m. in. zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. W tym wypadku kluczowym jest zakres inwestycji i jej niezbędność do prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej, tj. czy bez przedmiotowej inwestycji skarżący będzie w stanie prowadzić efektywnie gospodarstwo rolne. Pierwsza kwestia dotyczy terytorialnego wejścia inwestycji w obszary niezabudowane i wolne od ludzkiej działalności (co zostało dokładnie opisane w zaskarżonym postanowieniu i zilustrowane na mapach), druga natomiast dotyczy prawa do gospodarczego wykorzystania nieruchomości. Z drugiej strony nie można odczytywać tego przepisu jako li nakazu zachowania dotychczasowego stanu. Jeżeli w celu prawidłowego prowadzenia działalności konieczne jest wyjście poza zakazy ustanowione w art. 15 ust. 1 u.o.p., właściciel zachowuje swe uprawnienia do gospodarczego użytkowania przedmiotu własności. W tym wypadku jednak nie zostało nawet uprawdopodobnione, że bez planowanej rozbudowy gospodarstwa, nie będzie możliwe jego dalsze gospodarcze wykorzystanie. Organy oraz Sąd wojewódzki trafnie zauważyły, że realizacja uzgadnianego projektu doprowadzi do zniekształcenia siedlisk przyrodniczych, w szczególności utracenia ekotonu na rzecz obszaru antropogenicznie przekształconego. Z tego punktu widzenia wprowadzenie zabudowy w obszarze otwartym i niezabudowanym, eksponowanym krajobrazowo, wpłynie na degradację ukształtowanych cech krajobrazu opisywanego obszaru. W ocenie NSA nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. W świetle powyższych uwag, Sądowi wojewódzkiemu nie można także zarzucić naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.