II OSK 1808/18

Dnia 22 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/17 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. skarżący wniósł zarzuty do postępowania egzekucyjnego, powołując się na niewykonalność decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], którą nakazano skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w budynku przy ul. [...] w W. (dwór [...]). Jednocześnie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów. Wniosek poparty został oświadczeniami przedstawicieli firm budowlanych z 6 stycznia 2016 r. i z 11 stycznia 2016 r., stwierdzającymi, że stan techniczny budynku uniemożliwia przeprowadzenie nakazanych prac, gdyż groziłyby one zdrowiu i życiu pracowników. Brak jest również możliwości wjazdu niezbędnego sprzętu budowlanego w pobliże budynku. Do wniosku dołączono także kosztorys ofertowy z czerwca 2015 r., dotyczący m.in. nakazanych prac. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Konserwator Zabytków odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r., wystawionego przez Prezydenta [...]. W ocenie organu I instancji, skarżący nie zachował należytej staranności. Obowiązek zabezpieczenia budynku ciąży bowiem na skarżącym od dnia doręczenia ww. decyzji (przy czym postępowanie w tej sprawie toczy się już od 2012 r.), zaś działania zmierzające do jego wykonania, w efekcie których sporządzone zostały opinie dołączone do wniosku, podjęte zostały przez skarżącego dopiero w lipcu 2015 r. Ponadto załączone do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów oświadczenie i opinia, posiadają daty wystawienia: 6 stycznia 2016 r. i 11 stycznia 2016 r. Zatem przy założeniu, najbardziej korzystnym dla strony, że terminem ustania przyczyny uchybienia jest dzień 11 stycznia 2016 r., wniosek o przywrócenie terminu należało złożyć do dnia 18 stycznia 2016 r. Wobec tego, że skarżący złożył wniosek osobiście, w dniu 19 stycznia 2016 r., należało go potraktować jako uchybiający terminowi wskazanemu w art. 58 § 2 K.p.a., tj. złożony po terminie. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Minister powołał się na treść art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej "u.p.e.a.", oraz art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Wskazał, że jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ podkreślił, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że we wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej należy wykazać, że mimo całej staranności nie dało się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, która nie mogła być usunięta, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Inne okoliczności, nawet takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Natomiast skarżący, uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, powołał się na fakt poszukiwania wykonawców nakazanych prac, które okazały się bezskuteczne. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego zmiany. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/17, oddalając skargę, wskazał, że zanim organ oceni wniosek merytorycznie, tj. sprawdzi czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy i dokonała czynności, konieczne jest przeprowadzenie przez niego formalnej oceny wniosku, tj. czy został on złożony w terminie wynikającym z art. 58 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2011 r., I OSK 885/11; z 26 lipca 2017 r., I OSK 1992/15; z 16 grudnia 2015 r., II OSK 1365/16; z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2732/16; z 27 lipca 2017 r., I OSK 2820/15). W tej sprawie tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2015 r. został doręczony skarżącemu w dniu 2 lipca 2015 r. Pismo z dnia 18 stycznia 2016 r., którym skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wniósł o przywrócenie terminu do ich złożenia, zostało złożone w dniu 19 stycznia 2018 r. Z porównania ww. dat jasno wynika, że złożenie tego wniosku było konieczne. Z treści pisma z dnia 18 stycznia 2016 r. wynika, że skarżący podjął działania zmierzające do znalezienia firmy, która podjęłaby się wykonania nałożonych na niego obowiązków. Do pisma dołączono opinię technika budownictwa z dnia 6 stycznia 2016 r., z której wynika, że stan techniczny przedmiotowej nieruchomości nie pozwala na dokonanie na niej jakichkolwiek prac konserwatorskich i robót budowlanych, oraz oświadczenie przedstawiciela firmy remontowo-budowlanej z dnia 11 stycznia 2016 r., w którym wskazano, że skarżący w lipcu 2015 r. zwrócił się do niego z prośbą o wykonanie prac budowlanych, i że po dokonaniu wizji lokalnej stwierdzono, że nie jest to możliwe ze względu na istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników tej firmy. Słusznie więc organ przyjął, że [...] Konserwator Zabytków prawidłowo uznał wskazane przez skarżącego okoliczności za niemogące stanowić o przywróceniu terminu do wniesienia zarzutów. Odmowa wykonania nakazanych prac przez dwie firmy budowlane, do których w ciągu pół roku od daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego zwrócił się skarżący, nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zarzutów. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki należy złożyć w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Z oświadczenia skarżącego, dołączonego do wniosku o przywrócenie terminu, wynika że o braku możliwości przeprowadzenia prac zabezpieczających w przedmiotowym budynku przedstawiciel firmy remontowo-budowlanej informował skarżącego latem 2015 r. Skarżący wtedy, w celu zabezpieczenia swoich interesów, mógł starać się o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. W związku z ustaleniem, że wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym był spóźniony, w ocenie Sądu, zbędna była merytoryczna ocena ww. wniosku, dokonana przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i uznanie za zbędne badanie merytoryczne wniosku, mimo wykazania, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezzasadnie utrzymał w mocy postanowienie odmawiające przywrócenia terminu, ograniczając się do oceny spełnienia przesłanek z art. 58 K.p.a., bez rozważenia czy wniosek zatytułowany zarzuty, nie stanowi wniosku o zmianę decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu egzekucyjnego przez organ orzekający, tj. [...] Konserwatora Zabytków. W związku z zarządzeniem z dnia 10 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2021 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadniczo za pomocą zarzutu skargi kasacyjnej i jej argumentacji nie podjęto próby podważenia merytorycznej oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, która sprowadzała się do stwierdzenia, że organy egzekucyjne prawidłowo uznały wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Zamiast tego podjęto próbę wykazania, że pismo skarżącego z dnia 18 stycznia 2016 r. dotyczące zarzutów do postępowania egzekucyjnego w istocie stanowiło wniosek o wdrożenie trybu nadzwyczajnego, tj. zmiany decyzji, którą nakazano skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w ww. budynku. Jednak takie argumentowanie jest pozbawione usprawiedliwionych, ponieważ zaskarżone postanowienie zapadło w toku postepowania egzekucyjnego. Nie można tym samym skutecznie zarzucić Sądowi Administracyjnemu, że ten nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w zakresie o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Kwestia oceny możliwości wdrożenia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do ww. decyzji nie mieści się bowiem w granicach przedmiotowej sprawy, która dotyczy postępowania egzekucyjnego w administracji. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby Sąd ograniczył się do oceny spełnienia przesłanek z art. 58 K.p.a. Jeżeli skarżący twierdzi, że chce skorzystać ze swojego uprawnienia w domaganiu się wdrożenia trybu nadzwyczajnego w stosunku do ww. decyzji to może wnioskować do właściwego organu administracyjnego o rozpatrzenie takiego wniosku ze wskazaniem, że jego pismo z 18 stycznia 2016 r. stanowiło (ewentualnie) wniosek o wdrożenie trybu nadzwyczajnego. Jednak skarżący powinien w tym zakresie mieć na względzie, że zasadniczo została już dokonana ocena legalności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy ww. decyzję [...] Konserwatora Zbytków z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny. Oznacza to, że Sąd Administracyjny nie dostrzegł wad postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeczenie to wiąże zaś nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (patrz: art. 170 p.p.s.a.). Skoro z treści ww. pisma wynika, że dotyczy ono prowadzenia egzekucji administracyjnej, jako tej która jest niewykonalna, bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku pozostaje wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność braku rozważenia przez Sąd I instancji czy wniosek zatytułowany zarzuty, nie stanowi wniosku o zmianę decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu egzekucyjnego przez organ orzekający, tj. [...] Konserwatora Zabytków. Nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, pozwalające na poddanie zaskarżonego wyroku instancyjnej kontroli. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.