II OSK 1795/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 443/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2021 r. nr IR-III.7821.6.2016.4 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., II SA/Po 443/21, w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 31 marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek Burmistrza Miasta J. (dalej "inwestor" lub "Burmistrz") w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka drogi klasy "Z" łączącej ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...] i przebudowę ul. [...] (od ul. [...] do mostu na rzece [...]) oraz Śródmiejskiej (od parkingu do ul. [...]) w zakresie wydzielenia ścieżki rowerowej w J. Decyzją z dnia 5 maja 2016 r. Starosta J. (dalej Starosta) udzielił Burmistrzowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz, zgodnie z wnioskiem, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji, uchylił ją we wskazanym w decyzji organu odwoławczego zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję Starosty w mocy. Na skutek skargi M. B. i J. B. WSA wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., IV SA/Po 38/17, uchylił powyższą decyzję Wojewody, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 528/19, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W konsekwencji postępowanie wróciło na etap administracyjnego postępowania odwoławczego i decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W związku z rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji złożonym przez Burmistrza, wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., II SA/Po 656/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wszystkimi odwołaniami. W uzasadnieniu Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny i przeprowadzając rozważania powtórzył za swoją poprzednią decyzją (kasatoryjną), iż decyzja organu I instancji tylko częściowo odpowiada warunkom wskazanym w ustawie. Następnie Wojewoda wyjaśniając kto jest stroną postępowania w sprawie o realizację inwestycji drogowej podał, że ponieważ w kwestiach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), należało ustalić krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Pełnomocnik M. B. – adw. M. D. wniosła skargę do WSA w Poznaniu, w której zakwestionowała decyzję organu II instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił wniesioną skargę. Sąd podniósł, że Wojewoda skoncentrował się na zagadnieniach prawnobudowlanych i stwierdził, że inwestycja drogowa jest już zakończona, co potwierdzają decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na użytkowanie poszczególnych elementów inwestycji. WSA podał, że to dotyczy zagadnień prawnobudowlanych, natomiast skarżący wraz z żoną kwestionowali w drodze odwołania zagadnienie dotyczące nieruchomości – podziału ich nieruchomości oraz wywłaszczenia. Sąd wskazał, że WSA w wyroku w sprawie IV SA/Po 38/17 przesądził o nieprawidłowościach co do nieruchomości skarżącego i stwierdził wówczas konieczność zaplanowania takiego podziału, aby nie było potrzeby wywłaszczania całej nieruchomości, skoro inwestycja drogowa będzie obejmować tylko jej część, a parking nie jest elementem inwestycji drogowej. Potwierdził to NSA, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku. Następnie Sąd zauważył, że niniejsza sprawa nie została zainicjowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności, czy wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ma w tej sprawie żadnego trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2020.1363 ze zm.; dalej "specustawa drogowa"). Postępowanie odwoławcze, które umorzono w zaskarżonej decyzji, zostało zainicjowane licznymi odwołaniami, które wnieśli właściciele działek sąsiadujących z inwestycją drogową, w tym także skarżący i jego żona. To oznacza, że tryb z art. 31 specustawy drogowej nie znajduje zastosowania. Sąd zaznaczył za wyrokiem WSA II SA/Po 656/20, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie można dokonać oceny wystąpienia którejkolwiek przesłanki z art. 145, czy art. 156 k.p.a., gdyż w tamtym postępowaniu oceniano jedynie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd orzekający w tamtej sprawie nie mógł zatem przesądzić jednoznacznie, że doszło albo nie doszło do wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych kontrolowanej decyzji. Twierdzenie sformułowane w uzasadnieniu decyzji, że Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie zakwestionował podstaw wywiedzionych w poprzednim wyroku jest błędnie oceniane przez Wojewodę. WSA zaniechał oceny podstaw materialnoprawnych, które podkreślono w poprzednim wyroku, ponieważ podczas rozpoznawania sprzeciwu od decyzji Sąd ocenia wyłącznie podstawy określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu zasadnie podniesiono w skardze, że gdyby argumentacja Wojewody była prawidłowa, już na wcześniejszym etapie WSA oraz NSA podniosłyby ograniczenia wynikające z art. 31 specustawy drogowej, ponieważ wobec rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji oraz przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji sądy administracyjne orzekały znacznie później. Rygor natychmiastowej wykonalności sprawia, że decyzja mimo iż nieostateczna, wywołuje skutki w niej zamierzone. Zakończenie procesu budowlanego nie sprawia, że nie może być zmieniona kwestia, która nie ingeruje w tkankę inwestycyjną, tj. obiekty wybudowane. Sprawa dotyczy nieruchomości, a ściśle, ich podziału i wywłaszczenia. Sąd stwierdził, że Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Miał bowiem jasne wytyczne sformułowane przez sądy administracyjne i nie postąpił według nich. Jest to wada, która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Burmistrz J. jako przedstawiciel inwestującej gminy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Wojewody z dnia 31 marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, jako wydanej na podstawie i w granicach przepisów k.p.a. oraz uwzględniającej w swym zakresie dotychczasowe rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych, orzekających w niniejszej sprawie; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne przedstawienie podstawy prawnej, jak również niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 31 i 32 specustawy drogowej jako nie mających znaczenia w niniejszej sprawie i niemogących stanowić podstawy do wydania zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie jest zasadny. Sąd I instancji należycie wykazał, że w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do umorzenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego. Skarżący w I instancji wraz z żoną kwestionowali bowiem w odwołaniu zagadnienia dotyczące podziału ich nieruchomości oraz wywłaszczenia, a Wojewoda skoncentrował się na zagadnieniach prawnobudowlanych i stwierdził, że inwestycja drogowa jest już zakończona. Mając na uwadze, że WSA w wyroku z dnia 11 października 2018 r., IV SA/Po 38/17, przesądził o nieprawidłowościach co do nieruchomości skarżącego, a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku WSA, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 153 p.p.s.a. Miał bowiem jasne wytyczne sformułowane przez sądy administracyjne i nie postąpił według nich. WSA słusznie przy tym podkreślił, że zakończenie procesu budowlanego nie sprawia, że nie może być zmieniona kwestia, która nie ingeruje w tkankę inwestycyjną, tj. obiekty wybudowane. Sprawa niniejsza dotyczy nieruchomości, ich podziału i wywłaszczenia, a więc kwestii niezależnych od zrealizowanych robót budowlanych. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA zawarł przy tym wskazania co do dalszego postępowania przed organem odwoławczym, wskazując temu organowi na jego obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji, uwzględniając zapadłe uprzednio wyroki sądów administracyjnych. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 31 i 32 specustawy drogowej, to artykuły te składają się z wielu ustępów, a podniesiony zarzut nie precyzuje, które konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów miały – w opinii strony skarżącej kasacyjnie – zostać naruszone. Jak podkreślano w orzecznictwie NSA, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013). Omawiany zarzut – jako wadliwie sformułowany – już tylko z tego powodu uznać należy za bezzasadny. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.